Чего не хватает России

Одним из острых вопросов для городов является отставание уровня развития социальной и транспортной инфраструктуры от темпов жилищного строительства. Представить себе картину дальнейшего развития территорий невозможно без генерального плана — стратегического документа, который, по сути, формирует логику пространственного развития.

23.11.2021
 За последний год несколько крупных городов обновили свои генпланы, в их числе Казань, Новосибирск, Краснодар и другие. Мы обратились к главным архитекторам этих городов и другим отраслевым спикерам, чтобы проанализировать, как обновленные генпланы решают копившиеся годами инфраструктурные проблемы и действительно ли на смену им скоро придут мастер-планы.

Вероника Сычева.jpg
Вероника Сычева, заместитель начальника мастерской регионального развития института генплана Москвы:
— Ни для кого не секрет, что между городами идет незримая борьба за трудовые ресурсы, а люди в поисках лучшей жизни переезжают из одного места в другое. Запросы жителей вполне понятны, и города стремятся отвечать этим запросам: благоустраивают территории, строят комфортное жилье с доступной средой и многофункциональными пространствами, развивают транспортную и инженерную инфраструктуру. При этом не все города развиваются или остаются в своих границах, некоторые из них «сжимаются», в результате чего мы можем наблюдать тенденции усиления агломерационных связей. Это позволяет обеспечить высокое качество жизни для людей, проживающих в субурбии.

Приведу пример. Недавно институт генплана Москвы разработал для Астраханской агломерации мастер-план. Согласно ему на территории агломерации появятся точки роста разного масштаба, чтобы повысить эффективность экономических драйверов и выявить перспективы развития территории. Так, предлагается реализация таких приоритетных инвестиционных проектов как создание каспийского культурно-образовательного кластера, строительство межвузовского кампуса на севере города, формирование гостинично-делового кластера, культурно-туристического района Коса.

Что касается объектов социальной инфраструктуры, то при разработке мастер-плана Астраханской агломерации было проанализировано существующее положение, чтобы понять, каких объектов не хватает в том или ином районе города. Чтобы восполнить имеющийся дефицит, разработаны схемы размещения 15 многофункциональных общественных центров во всех частях города. Эти центры будут включать в себя именно те функции, которых не хватает районам для самодостаточности.
Хоть и звучат мнения, что генпланы, скорее, ограничивают изменения города и стать стратегическим документом мог бы, скорее, мастер-план, мы живем пока в реальности, где генеральный план существует. Правила подготовки данного документа зафиксированы Градостроительным кодексом РФ, выстроена некая иерархия взаимосвязи: генплан — ПЗЗ — ППТ. Считаю, что нужно воспринимать текущую ситуацию как данность. Если правильно выстроить цели и задачи документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке, то получается следующее. Генеральный план — документ на 20 лет, достаточно долгий период планирования, цель которого — зафиксировать возможное изменение функционального зонирования, задать векторы развития по транспортной, инженерной и социальной инфраструктуре. То есть предусмотреть тот необходимый перечень мероприятий, обеспечивающих развитие генерального плана в тех технико-экономических показателях (далее — ТЭП), которые заявлены. ПЗЗ — документ прямого правового действия. Да, он по закону должен разрабатываться на основе генерального плана, однако первичным для ПЗЗ является право собственника на реализацию его текущих возможностей. То есть генплан — про будущие перспективы, а ПЗЗ — про «здесь и сейчас». Именно ПЗЗ может ограничить масштабы, то есть высоту и плотность застройки, определить регламенты видов разрешенного использования. ППТ — уже детальная проработка, которая может и включать в себя концепцию архитектурно-планировочных решений, и закладывать точные ТЭПы на территорию.
Можно ли рассматривать мастер-план как альтернативу комплексу этих документов? Думаю, пока нет. Можно ли рассматривать мастер-план как инструмент, помогающий грамотно принять градостроительные решения и адаптировать их к реальности в дополнение к разработанной на город документации? Конечно, да. У мастер-плана есть преимущество в виде отсутствия жесткого регламента по содержащейся в нем информации. И современный запрос на взаимоувязку экономической стратегии и проектных решений может быть как нельзя лучше отражен именно в этом документе.

Юрий Рысин.jpg
Юрий Рысин, советник губернатора Краснодарского края:
— Главная отличительная особенность нового генплана Краснодара в том, что это инновационный документ. Он выполнен на цифровой топографической подоснове. Соответственно все данные внесены в него в цифровом виде, что обеспечивает к ним доступ без лишних сложностей широкому кругу специалистов. Генплан Краснодара корректировался по инициативе и под контролем губернатора региона Вениамина Кондратьева. Генплан имеет явно выраженную социальную направленность. Очень глубоко проработаны разделы с обоснованием размещения объектов социальной сферы: школ, детских садов, поликлиник и так далее. Причем этому предшествовали беспрецедентно масштабные опросы общественности — и при подготовке предложений, и при рассмотрении проектных решений нового генплана. Несмотря на то, что в городе накопилась масса проблем, и несмотря на сжатые сроки (генплан был создан буквально за год), в документе глубоко проработаны все разделы, включая транспортный каркас и развитие промышленных территорий. Особенно глубоко проработан раздел экологии. Сформирован зеленый каркас города, кстати, тоже при участии экологических активистов. Четкие цифровые координаты каждой зеленой территории позволят защитить их от любого вида строительства. С участием специалистов и общественности для Краснодара выбран агломерационный путь, который предусматривает развитие рядом расположенных территорий не с целью их соединения с Краснодаром, а с целью планомерного полноценного развития самих территорий, но на прямых экономических, транспортных и других связях с ядром агломерации.
В какой-то степени все это отвечает на вопрос, может ли мастер-план заменить генплан. Нет, полноценный генеральный план нельзя ничем заменить. Другое дело, если мастер-планирование станет предварительным этапом поиска вариантов развития города в процессе разработки генерального плана.

Александр Ложкин.jpg
Александр Ложкин, главный архитектор Новосибирска:
— В 2007 году был принят генеральный план нашего города на период до 2030 г. Сегодня возникла необходимость его корректировки. Новый генплан мы не принимали, мы доработали действующий.
Во-первых, все положения генерального плана были приведены в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса. Во-вторых, необходимо было сделать так, чтобы генплан стал рабочим инструментом управления территориальным развитием города, обеспечивающим сбалансированное развитие города в целом и его отдельных территорий.
В городе идет активное жилищное строительство, но обеспеченность социальной и транспортной инфраструктурой у нас, как и в других городах, крайне низкая. Современные компьютерные технологии позволяют при помощи математического моделирования достаточно четко просчитывать сценарии развития города. Мы уже сегодня понимаем, что не будем строить избыточное жилье там, где не можем обеспечить социальную, коммунальную и транспортную инфраструктуру. И наоборот, мы подтягиваем ее туда, где, по данным этого моделирования, ощущается ее нехватка.

По сравнению с предыдущей редакцией генерального плана мы серьезно уменьшили объем сноса частного сектора. Он будет замещаться многоэтажной застройкой на территориях в центральной и срединной зонах города, но на периферии планируется его сохранение и даже развитие. Замещение на окраинах частного сектора многоэтажной застройкой, на наш взгляд, нецелесообразно. Это вызывает и транспортные проблемы, и проблемы обеспечения школами, детскими садами и поликлиниками. Безусловно, застройку тех районов, которые уже начали, надо завершать. Но в дальнейшем все строительство на окраинах будет мало- и среднеэтажным с достаточно невысокой плотностью. Отмечу, что Новосибирску в плане транспорта повезло — мы располагаем достаточно эффективным метрополитеном, который не требует дотаций на эксплуатацию. Однако метрополитен необходимо достроить до конфигурации, которая сделает его максимально эффективным. Город у нас разделен рекой Обь, и на левобережье, где живет около 600 тыс. человек, действует единственный пересадочный узел, на котором пассажиры метро могут пересесть на другие виды общественного транспорта. Соответственно, необходимо продление линии метро и строительство транспортно-пересадочного комплекса, который позволит подключить к метрополитену развитую трамвайную систему.

Корректировки в генплан — это ответ на вызовы и требования, которые поступают со стороны жителей. По всему городу мы проводили собрания с населением, публичные слушания, серьезно дорабатывали документ в контакте с депутатами городского совета. А еще вели и ведем диалог с собственниками промышленных площадок о том, как они видят судьбу тех или иных территорий. Наболевшей темой являются зеленые зоны. И в генплане этому вопросу уделено большое внимание. Я, кстати, не знаю ни одного города в России, где бы в составе генерального плана была принята схема размещения объектов озеленения местного значения — это парки, скверы и леса. В нашем это есть, и фиксируется статус, площадь, перспективы развития всех зеленых зон, а их в генплане больше 200. Как я уже говорил, нынешний генплан с учетом корректировок действует до 2030 года. Но всем понятно, что для развития города нужно смотреть значительно дальше — вплоть до 2050 года. Здесь опорой нам мог бы служить стратегический мастер-план — пространственное политическое соглашение власти, горожан, бизнеса и других стейкхолдеров по вопросам социально-экономического и инфраструктурного развития города. И если генплан смогут прочесть только специалисты, то стратегический мастер-план должен быть абсолютно понятен всем. И оба этих документа необходимо грамотно совмещать. Учитывая тот факт, что мы сейчас все переводим в цифру, обновление и сведение таких документов становится достаточно несложным.

Ильсияр Тухватуллина.jpg
Ильсияр Тухватуллина, главный архитектор города Казани:
— Разработка проекта нового генерального плана Казани началась в 2014 году. В феврале 2020-го он был утвержден и вступил в силу. При подготовке проекта нового генерального плана был задействован самый актуальный инструментарий территориального планирования, что фактически определило его отличительные особенности. На основе данных сотовых операторов и передвижной лаборатории были проанализированы перемещения жителей, что легло в основу математической компьютерной транспортной модели. С учетом пропускной способности транспортной инфраструктуры высчитаны максимально возможные параметры жилищного строительства функциональных зон, на которые был определен дефицит социальных объектов местного значения и потребность объектов инженерной инфраструктуры.
Одной из основных идей генплана Казани стали функциональные зоны развития, назначение территорий которых, максимальные параметры застройки не определены жестко, а требуют обоснования в виде разработки проекта планировки территории. Это зоны 200, 123. Использование такого инструмента делает генплан более гибким, что дает возможность в случае, когда территории «дозрели» до перемен, реализовывать их, не внося изменения в генплан. Но если такая потребность еще не сформировалась, сохранить существующее состояние в виде промышленных и коммунальных территорий. С точки зрения трендов, на сегодня перед крупными постсоветскими городами стоят вызовы по реорганизации своей объемно-планировочной структуры, полицентричного развития с распределением функциональных подцентров, и обеспечении территории всеми видами инфраструктуры — социальной, транспортной, инженерной. Новый генеральный план Казани предлагает последовательное решения всех этих задач. В части планировочной структуры на уровне всего города за это отвечает перспективная, обоснованная расчетами транспортной модели, улично-дорожная сеть. Что касается функционального насыщения территорий, то акцент сделан на многофункциональное развитие, в первую очередь — бывших промышленных и производственных зон, подлежащих комплексной реорганизации и повторному включению в ткань города. Казань обладает уникальным потенциалом и ресурсами для реализации указанных задач и создания полноценного города с комфортной городской средой. В настоящее время генеральный план — незаменимый элемент системы градостроительной документации. Он неразрывно связан с другими элементами этой системы — правилами землепользования и застройки, местными нормативами градостроительного проектирования, документацией по планировке. По сути генеральный план — это основной документ по определению баланса территории, задающий некий каркас развития, а уже мастер-план — более гибкий инструмент, позволяющий принимать градостроительные решения.

Однако, по уже сложившемуся опыту, мастер-план всегда завершается блоком о внедрении его положений в действующую нормативную систему документации, это неизбежно. Таким образом, целесообразней всего рассматривать каждый такой мастер-план в качестве материалов по обоснованию проекта генерального плана. При этом эти материалы могли бы быть вынесены в самостоятельно разрабатываемый этап со своей процедурой защит и согласований. То же касается и мастер-планов другого, меньшего масштаба, отдельных внутригородских территорий и районов. Тогда мастер-план вновь выступает в качестве материалов по обоснованию, но уже документации по планировке территорий.

Янина Агаркова.jpg
Янина Агаркова, заместитель руководителя управления главного архитектора Воронежа:
— Задачей прошлого генерального плана Воронежа было обеспечение населения массовым жильем эконом-класса. Большая часть территорий, отведенных под строительство, располагалась на периферии. При этом там не строили в достаточном объеме соцобъекты и не создавали новые рабочие места. В итоге увеличилась нагрузка на транспорт и появилась разбалансированность территорий. Генплан, который разработан у нас до 2041 года, должен учесть все ошибки. Необходимо трансформировать историческую часть города и развивать его компактно с использованием некоторых удаленных территорий. Внимание в документе акцентировано на развитии или, точнее будет сказать, ревитализации срединной территории города. У нас в центре расположено много объектов промышленного назначения, которые по многим причинам используются неэффективно. Отдельное внимание уделено частной ветхой застройке. Мы нацелены раскрыть потенциал этих территорий.
Фактически большая часть проблем старого генерального плана была связана именно с развитием транспортной инфраструктуры. В новом генплане мы сделали ставку на скоростной мелкорельсовый транспорт. К 2041 году в Воронеже должно появиться больше 136 километров рельсов. Отдельно отмечу, что новый генплан подготовлен с учетом актуальных требований, в векторном виде. Что касается соотношения генерального плана и мастер-плана, то как бы документ ни был назван, главное, я считаю, его прикладной характер, эффективность практической реализации. Новый генплан разработан у нас до 2041 года, но это слишком далекая перспектива, многое изменится к тому моменту. Поэтому итоги реализации первого этапа мы подведем уже в 2026 году. С опорой на результаты продолжим свою работу. 
Авторы: Наталья Приходько