Алексей Кандыбка: «Без комплексной программы модернизации коммунальной инфраструктуры градостроительное развитие невозможно»

Ситуация с коммунальной инфраструктурой в стране с каждым годом осложняется: системы изнашиваются, а их замена идет медленными темпами

16.06.2020
Яндекс.Дзен Instagram
Чтобы справиться с этой проблемой, надо создать национальный проект по модернизации сетей водоснабжения, горячего водоснабжения, теплоснабжения, водоотведения и очистных сооружений. В этом уверен практикующий в сфере ЖКХ юрист Алексей Кандыбка, с которым пообщался «Вестник» и выяснил, как Россия пришла к проблеме износа коммунальной инфраструктуры, почему программа модернизации необходима и каким предприятиям можно доверить ответственную работу по замене сетей.
Алексей Кандыбка.jpg
— Одним из самых актуальных вопросов градостроительного развития является создание комплексной программы модернизации коммунальной инфраструктуры. Ведь мы можем строить новые школы, больницы, жилые дома, но без качественного коммунального ресурса их работа не будет эффективной, а при его отсутствии никто не даст разрешение их строить. Уверен: если такая программа не будет создана, это грозит критическим износом коммунальных сетей во всероссийском масштабе. Будет прекращено водоснабжение многих населенных пунктов, маленьких и больших. В незначительном количестве мы наблюдаем этот процесс в последние годы. По данным Госкомстата, в 2006-2011 годах количество городов с водопроводом было на 2 больше, чем в 2012 году, число ПГТ с водопроводом в 2007 году было на 95 больше, чем через 5 лет. В этот период сократилось и число городов с канализацией, и количество сельских населенных пунктов и ПГТ с канализацией. Цифры потерь коммуникаций говорят сами за себя. Перед страной встает непростая задача — необходимо оперативно находить деньги для преодоления чрезвычайных ситуаций и прокладывать новые коммуникации. Если такая ситуация сложится сразу повсеместно, это будет по-настоящему критично.

История вопроса
— Проблема реформирования ЖКХ связана с несколькими факторами, которые объективно сложились в СССР и в Российской Федерации. Первым из них, несомненно, является изношенность основных фондов. Если рассматривать пример водоканала, то это водопроводные, канализационные сети в городах и поселках, магистральные сети, а также очистные сооружения.
Все указанные объекты коммунальной инфраструктуры строились в несколько этапов. Первый этап этого процесса можно отнести к эпохе индустриализации 30-х годов. Второй этап, с которым связан бурный рост закладки коммунальной инфраструктуры, наступил после окончания войны, когда восстанавливались города России. Он приходится на 40-50-е годы. Третий этап развития коммунальной инфраструктуры относится к 60-70-м годам. Тогда была реализована программа строительства так называемых хрущевок.

С распадом СССР замене этих сетей в 90-е годы не уделялось большого внимания. В нулевых была создана программа по модернизации ЖКХ, но заработала она частично, поскольку все муниципальные бюджеты, за исключением Москвы, Санкт-Петербурга и еще нескольких крупных городов, у нас дотируются. У таких территорий практически не было собственных средств на замену коммунальных сетей. При этом основная проблема заключалась в том, что не существовало ГОСТов, которые жестко регламентировали бы, чем именно заменять эти системы. Зачастую все отдавалось на откуп подрядчику, который находил самые дешевые трубы и материалы. Иногда эти трубы даже не были предназначены для высокого давления, о чем подрядчик в силу своей неграмотности и профнепригодности не знал, либо были б/у. Когда заново отремонтированные коммуникации сдавались в эксплуатацию, они почти сразу становились такими же непригодными, как и прежние аварийные.

Суть проблемы
— Ситуация с коммунальными сетями осложняется тем, что Россия находится в нескольких климатических поясах. Это диктует определенные требования: на юге страны нужны одни технологии, а на севере — совсем другие. ГОСТы, которые должны эти вопросы регулировать, до конца не отработаны применительно к каждой климатической зоне. Но и это не самое главное. По-настоящему важно то, что в условиях рыночной экономики не работают возможности финансирования, которые были в плановой экономике СССР, когда можно было взять деньги за счет целевых программ и перераспределить их.
Если мы посмотрим на программы национального благосостояния, которые входят в указанные президентом как те, которые должны реализовываться на территории России в приоритетном порядке, то среди них мы не увидим специальную программу замены коммунальных объектов. Они «размыты» по нескольким программам. В данном случае можно вспомнить народную мудрость — у семи нянек дитя без глаза. Программы делались с упором для модернизации того, что находится на земле, а не того, что находится под землей. Как можно говорить о достаточности средств по этим программам, если даже триллион рублей — это капля в море? Так, для замены 10 км магистрального водовода в среднем необходимо около 1 млрд рублей. В Ростове-на-Дону, к примеру, протяженность водопроводных сетей превышает 2,5 тыс. км. Сколько у нас таких городов, как Ростов-на-Дону, маленьких городов, других населенных пунктов, в которых есть водопроводные сети?
Модернизация коммунальной инфраструктуры отдана на усмотрение субъектов Федерации и муниципальных образований. В этом у нас кроется большая системная проблема: поскольку у муниципального образования денег на замену сетей нет, приходится просить их у субъекта. Большинство же субъектов так же дотируемы, как и муниципальные образования.
Да, созданы определенные программы фрагментарной модернизации сетей водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения. Модернизация предусматривается, но настолько, насколько субъект Федерации может себе это позволить. Если в российских городах за последние 20 лет были модернизированы хотя бы до 5% сетей, то это уже хороший показатель.
Только на рубеже 2010 года появились программы застройки, когда стало возможным включение нового строящегося микрорайона в инвестиционную программу. По задумке авторов таких программ они должны были решить проблему, однако за 10 лет этого не произошло. Мы видим отдачу только в крупных городах, таких как Москва, Санкт-Петербург, Казань.
В 2004-2005 годах после проведенной администрацией РО инвентаризации амортизационный износ труб в Ростовской области в среднем составлял уже 60-70%. Значит, теперь средний износ сетей в регионе составляет 90%. Это касается не только Ростовской области, но и других территорий.
коммунальная инфраструктура.jpg
«Лебедь, рак и щука» ЖКХ
— Так мы подходим к условному треугольнику, в который входят администрации субъектов РФ с муниципальными образованиями, ресурсоснабжающие организации и регулирующий орган — региональная служба по тарифам. У каждого из элементов треугольника своя цель и задачи, здесь мы видим в действии систему «лебедь, рак и щука».
Назовем «лебедем» наши ресурсоснабжающие организации, которые хотят улучшить водоснабжение, чтобы тратить меньше средств на доставку ресурсов и иметь меньше потерь воды при ее доставке. Когда сети проложены в лучшем случае в 60-70-е годы, а в худшем — сразу после окончания Великой Отечественной войны, объективно их состояние требует замены практически во всех городах. Ресурсоснабжающие организации заинтересованы в их замене, поскольку они могли бы заработать на возможной прокладке труб и пополнить свой бюджет.

«Рак» — региональные службы по тарифам. У них задача, поставленная государством, — максимально «срезать» тариф, чтобы он не рос для населения. Любая инвестиционная программа предполагает включение ее в тарифы. Тут мы переходим к «щуке» — к публичным образованиям, к администрациям. Если они признают, что такие затраты нужно произвести, но тариф не может превышать определенную планку, тогда они должны субсидировать разницу из своих бюджетов, которые являются дотационными. Однако если в каком-то населенном пункте нужны миллиарды рублей, чтобы полностью заменить водопроводные или канализационные сети, то при недостатке в бюджете денег это практически невозможно. «Щука» дает указания «раку», который тоже является подконтрольным администрации учреждением, по максимуму урезать тариф, чтобы ничего не дотировать. Соответственно, практически денежные средства на замену сетей не включаются в тариф. Более того, возникают ситуации, когда на капитальный и текущий ремонт водопроводных, канализационных сетей и сетей теплоснабжения выделяется или мало средств, или совсем ничего.
Это объясняется тем, что тариф представляет собой формулу, где в числителе сумма затрат, а в знаменателе — объем реализации в регулируемый период. Чем меньше заложенные затраты, тем меньше будет тариф. При расчете тарифа наш условный «рак» имеет задачу урезать числитель и увеличить знаменатель. Это не позволяет тарифу расти выше определенного процента. Как подтверждает моя судебная практика, тарифы создаются таким образом, что затраты урезаются незаконно, а объемы реализации искусственно завышаются регулирующей тариф службой.

Подчас можно слышать доводы о том, что тарифы всех организаций ЖКХ завышены и население переплачивает. Ни в коем случае не являюсь адвокатом тех, кто действительно ворует деньги. Но если смотреть на эту ситуацию с точки зрения чистой правды, руководитель организации ЖКХ, в первую очередь речь идет о водоканалах, не сможет больше двух лет удерживать организацию от банкротства. Рано или поздно денег перестанет хватать. Сейчас организации существуют в течение даже не двух лет, а нескольких кварталов.

Приведу два примера. В конце прошлого года произошли две аварии. Одна из них на теплотрассе, куда провалился автомобиль. Пассажир и водитель машины погибли, сварившись в кипятке. Причем в новостях говорили о том, что на этом месте авария возникает постоянно. Вторая авария — сорвалась водопроводная труба с горячей водой и залила гостиницу в подвальном помещении. Погибло еще больше людей. Во всем обвинили владельцев гостиницы, в которой не было аварийного выхода. Но, опять же, говорили о том, что вода прорывается здесь не в первый раз.

В теории развития процессов нас всегда учили, что есть причина, повод и следствие. В случае с ЖКХ причиной всех этих коммунальных трагедий является не то, что труба прорвалась, — это уже повод для наступления трагедии. Следствие — смерть людей. Причина ведь была в износе трубы, поскольку труба на этом месте рвется не в первый раз, а обычное латание дыр в трубе не помогает.

Кроме того, есть проблема и с очистными сооружениями, которые либо находятся в плохом состоянии, либо вовсе отсутствуют. Показательный в этом вопросе пример — Черноморское побережье, и в частности Геленджик, где имеются трубные сливы в Черное море. Другой пример — город Зверево Ростовской области, где полноценные очистные сооружения отсутствуют, а стоки проходят только через старые аэротенки и метатенки такой же давности, как и трубы.

Что делать?
— Эту системную проблему необходимо решать прежде всего на государственном уровне, подключив к ее реализации субъекты РФ и муниципальные образования.
Необходим национальный проект, направленный на модернизацию сетей водоснабжения, горячего водоснабжения, теплоснабжения, очистных сооружений. В соответствии с этим проектом нужно создать комплексную программу модернизации коммунальной инфраструктуры. Этот вопрос должен стать приоритетным для нашей страны.
Помимо национального проекта, нужны специализированные организации, которые будут заниматься решением этих проблем. По законодательству, если закупка свыше 100 тыс. рублей, то контракт на выполнение работ заключается с той организацией, которая выиграла торги. Однако я считаю, что нельзя отдавать эту работу коммерческим компаниям. Они зачастую не разбираются в вопросе. Мое мнение — нужно внести изменения в законодательство, чтобы по этой проблематике в торгах участвовали только организации, имеющие опыт деятельности в этой сфере. Кроме того, важно, чтобы приоритетное право менять эти сети имели сами водоканалы и другие ресурсоснабжающие организации с правом дополнительного привлечения для этого специалистов либо заключения договоров субподряда.

На этом пути, конечно, возникнут сложности. В первую очередь это преодоление менталитета и убеждения в том, что во всем виноваты организации ЖКХ. Во-вторых, нужно будет провести инвентаризацию всех сетей, объектов и, в-третьих, определить, какие сети и очистные сооружения мы будем менять (строить) в ближайшем будущем, а какие еще могут послужить, распределив их замену по значимости на 20-30 лет. Будем реалистами. Быстрее заменить сети и построить новые очистные сооружения в России нереально. А через указанный срок нужно будет вернуться к рассмотрению вопроса замены тех сетей, которые были заменены в начале реализации программы. Также необходимо работать над повышением срока службы коммуникаций.
Реализация всех предложенных мер потребует больших вложений, в том числе финансовых. Однако я уверен, что государство, которое смогло построить Крымский мост, может и должно справиться с таким более сложным и значимым для всех людей проектом. 

В настоящее время над исправлением этой ситуации серьезно задумались на федеральном уровне. Так, Минстрой РФ совместно с субъектами Федерации и экспертным сообществом разработал программу модернизации коммунальной инфраструктуры с износом более 60%. Проект соответствующего постановления проходит необходимые согласования. В интервью «Интерфакс-Недвижимость» заместитель министра строительства и ЖКХ РФ Максим Егоров отметил, что в пяти городах (Орск Оренбургской области, Козьмодемьянск Республики Марий Эл, Переславль-Залесский Ярославской области, Новоалтайск Алтайского края и Белово Кемеровской области) по этой программе уже реализуются пилотные проекты. «Предполагается, что программа будет финансироваться за счет бюджета. Деньги будут направлены на конкретные проекты. Программа рассчитана также на стимулирование привлечения средств инвесторов, — заметил замглавы Минстроя РФ. — В первую очередь средства будут направлены на решение тех задач, которые мы не смогли решить в силу тарифных ограничений или слишком высокого износа коммунальной инфраструктуры… Мы начали апробацию программы с малых городов, ведь для небольших муниципалитетов это точка роста. Когда мы запросили у регионов информацию о том, сколько средств необходимо на замену сетей, то получили цифру в 4 трлн рублей. В 2020 году предлагается запустить пять пилотных проектов с общим объемом финансирования 1,5 млрд рублей. Такая незначительная сумма обусловлена тем, что мы хотим «обкатать» технологию на пилотных городах, а потом, с учетом всех ошибок, тиражировать ее по всей стране».

Досье
Алексей Иванович Кандыбка — директор юридической компании «Консул», кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права ЮРИУ РАНХиГС. В 1995 году с красным дипломом окончил Ростовский государственный университет, в 2001 году защитил кандидатскую диссертацию. В 2004-2005 годы работал юристом в антикризисном штабе при администрации Ростовской области для выяснения причин и поиска путей решения проблем с водоснабжением, водоотведением, теплоснабжением в регионе. В 2006 году совместно с администрацией РО выпускал издание «Методические рекомендации для организаций ЖКХ». Сейчас консультирует представителей ресурсоснабжающих организаций Ростовской области. Представляет их интересы по защите экономически обоснованного тарифа в Ростовском областном суде и Верховном суде Российской Федерации.
Авторы: Юлия Серебрякова