Максим Ткаченко: «Новый закон станет работающим механизмом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты»

С 1 января 2016 года вступил в силу федеральный закон №224 о государственно-частном партнерстве

03.04.2016

Исполнительный директор Центра развития ГЧП Максим Ткаченко надеется, что этот документ не останется на бумаге, особенно в условиях кризиса: ни власть, ни бизнес не имеют сегодня достаточных ресурсов для реализации проектов в одиночку, а значит, они обречены быть партнерами в развитии отечественной экономики.

Максим Ткаченко.jpg

Максим Викторович, тема государственно-частного партнерства продолжает оставаться в России очень актуальной. По вашему мнению, как на развитии института ГЧП сказалось принятие соответствующего федерального закона? 

Принятие федерального закона о ГЧП вместе с усовершенствованным концессионным законодательством создало по-настоящему альтернативный государственному заказу инструментарий развития социальной, транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры. Во-первых, ФЗ № 224 предусматривает возможность возникновения права частной собственности на создаваемые объекты инфраструктуры, что значительно повышает инвестиционную привлекательность проектов (теперь объект соглашения может быть передан частным партнером в залог финансирующей организации), а также снимет с государства часть нагрузки по содержанию отдельных объектов, сохранив при этом их функциональное назначение, в случае если по условиям проекта объект после действия соглашения останется в собственности частного партнера. 

Во-вторых, регламентирована процедура проведения оценки проектов на предмет их финансовой и социально-экономической эффективности, а также наличия сравнительного преимущества реализации проекта с использованием механизмов ГЧП перед его реализацией по государственному заказу. Эта новелла призвана значительно повысить качество проектов ГЧП, обеспечить учет различных рисков реализации соглашений о ГЧП и не допустить необоснованного ущемления интересов частного партнера или же публичной стороны. И, в-третьих, в рамках реализации ФЗ № 224 будет создана сеть уполномоченных органов в сфере ГЧП: на федеральном, региональном и даже муниципальном уровне. Это значит, что в каждом субъекте Федерации будет определен конкретный орган исполнительной власти, а в каждом муниципальном образовании — орган местного самоуправления, ответственный за развитие ГЧП. Причем закон не просто декларирует необходимость создания уполномоченных органов, но еще и достаточно подробно регламентирует соответствующие функции, определяет порядок их реализации. Отсюда вывод: влияние принятия ФЗ № 224 на развитие института государственно-частного партнерства огромно его сложно переоценить.

Как вы оцениваете промежуточные итоги реализации закона о ГЧП? Все ли в этом процессе устраивает власть, инвесторов, отраслевое сообщество? Какие чаще всего называются плюсы и минусы?

Промежуточные итоги реализации закона о ГЧП пока крайне сложно оценить ведь он вступил в силу всего три месяца назад. Сейчас можно говорить только о создании условий для его реализации. И в этом вопросе результаты достаточно успешные. К вступлению закона в силу уже были приняты 14 подзаконных актов федерального уровня (постановления правительства и приказы Министерства экономического развития РФ), которые подробно регламентировали весь жизненный цикл ГЧП-проекта: разработка предложения его рассмотрение и оценка, проведение переговоров на различных стадиях конкурс на право заключения соглашения о ГЧП, осуществление контроля и мониторинга реализации соглашения и т.д. К этому процессу минэкономразвития активно привлекало экспертное сообщество — регулярно проводились обсуждения документов с участниками рынка, все документы очень подробно изучались, в результате подавляющая часть предложений и замечаний была учтена регулятором В течение 2016 года аналогичный процесс создания всех необходимых условий для практической реализации закона должен быть завершен и в субъектах Федерации, и в муниципальных образованиях: это является одним из приоритетов текущего года в сфере ГЧП.

То есть можно надеяться, что закон не останется на бумаге, а станет работающим механизмом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты. При этом, безусловно, принятая нормативно-правовая база не является идеальной, ее необходимо и дальше совершенствовать. Именно поэтому уже был расширен перечень объектов, в отношении которых может быть заключено соглашение о ГЧП — в него включены объекты агропромышленного комплекса. В нынешнем году планируется упрощение процедуры принятия решений о реализации проектов, а также дальнейшее расширение перечня объектов, в том числе на арендное жилье Для совершенствования ФЗ № 224 и его подзаконной базы в первую очередь необходим реальный опыт реализации норм закона. Можно быть абсолютно уверенным в том, что практика вскроет такие проблемы, о которых сегодня даже не догадываются ни нормотворцы, ни представители власти, ни отраслевое экспертное сообщество, ни инвесторы. Стоит помнить и о том, что закон, скорее всего, окажет огромное влияние и на практику заключения и реализации концессионных соглашений, ведь многие успешные новеллы и практики закона о ГЧП в дальнейшем будут распространены и на концессионное законодательство. Сейчас этот вопрос активно обсуждается.

водоканал.jpg

Отражается ли на темпах и качестве развития института ГЧП экономический кризис? Если да, в чем это заключается?

Конечно, отражается. Именно экономический кризис стал одним из ключевых драйверов ускорения процесса принятия ФЗ № 224 и его подзаконной базы. В сложившихся условиях ограничения бюджетных средств, снижения возможности привлечения к сотрудничеству зарубежных партнеров развитие внутрироссийского государственно-частного партнерства — важный шаг консолидации ресурсов, которые есть у публичной власти и частного бизнеса для решения задач развития общественной инфраструктуры. Кризис очень жестко дал всем понять, что модернизация отечественной экономики в одиночку государству или инвестору не под силу. Значит, необходимо быть партнерами в этом вопросе. Так и рождается ГЧП.

В «сытые годы» ГЧП в России было к сожалению, мало актуально: зачем внедрять сложные формы взаимодействия, когда все, что надо, можно реализовать за государственный счет?. Поэтому ГЧП в нашей стране, на мой взгляд, является институтом, на который экономический кризис оказал в чем-то и положительное влияние.

Устраивает ли вас нынешний уровень взаимоотношений власти и бизнеса при реализации ГЧП-проектов? С годами их характер меняется? В какую сторону?

Вопрос сложный. Несмотря на то, что во многих аспектах российской действительности государство достаточно эффективно защищает свои интересы в сфере ГЧП наблюдается обратная тенденция. Зачастую инвесторы, пользуясь недостаточной компетенцией публичной стороны в реализации таких проектов, навязывают государству крайне невыгодные условия инвестиционных соглашений, например реконструкцию объектов социальной сферы с раздутой сметой, почти 100-процентную компенсацию затрат инвестора из бюджета и заведением на бюджет всех рисков по проекту.

Безусловно, причинами возникновения таких прецедентов могут быть как халатность и некомпетентность отдельных чиновников, так и их аффилированность с инвестором. Но наиболее важным, по моему мнению, является тот факт, что при структурировании проектов почти никогда не учитываются долгосрочные бюджетные обязательства, а также совокупный объем обязательств публичного образования по уже заключенным соглашениям. В результате публичная сторона, конкретный чиновник, ослепленный желанием здесь и сейчас получить экономический и социальный эффект (в чем его, конечно же, нельзя винить) от реализации проекта ГЧП часто забывает о возможных рисках а также об обязательствах, которые впоследствии будет нести государство, ведь за это, скорее всего, будет отвечать уже другое должностное лицо. Это один из тех вопросов, над решением которого мы сейчас работаем.

Можете ли вы выделить регионы России, в том числе на Юге, где ГЧП наиболее развито?

Если смотреть комплексно и на опыт применения концессионных соглашений и на соответствующую нормативно-правовую базу, и на институциональную среду, то можно отметить три региона ЮФО — Астраханскую, Ростовскую и Волгоградскую области. Слабой чертой практически всех субъектов ЮФО является недостаточно широкий опыт реализации проектов государственно-частного партнерства по сравнению с регионами-лидерами рейтинга, который мы формируем ежегодно совместно с Минэкономразвития и ТПП России.

Ваш прогноз: как будет развиваться институт ГЧП в средне- и долгосрочной перспективе? Какие экономические и политические процессы будут на это влиять?

До вступления ФЗ № 224 в силу потенциал государственно-частного партнерства как экономического института, по оценкам многих экспертов, использовался менее чем на 30%. В связи с отсутствием федерального закона о ГЧП были заморожены региональные инфраструктурные проекты общей стоимостью более чем 1,5 трлн рублей. В ближайшее время они станут серьезным подспорьем диверсификации и развития региональных экономик Россия прошла серьезный путь совершенствования механизмов управления государственной собственностью: от повальной приватизации девяностых до централизованной монополизации нулевых. ГЧП в данной логике должно стать новым эффективным компромиссным (сбалансированным) механизмом развития и управления государственной собственностью, учитывающим, с одной стороны, государственный интерес а с другой, дающий существенные гарантии частному партнеру. Если же говорить о государственно-частном партнерстве в широком смысле данного термина, то можно прогнозировать сближение особенностей «жизненных циклов» проектов ГЧП, МЧП и концессионных соглашений. Безусловно, существенные отличия останутся неизменными, но процедурные вопросы, на мой взгляд, будут существенно унифицированы. Еще одним из трендов развития института ГЧП мне представляется «отмирание» различных форм «квази-ГЧП» — попыток выдать за концессию или ГЧП обычную госзакупку, аренду госсобственности или же скрытую приватизацию. Внедрение механизма оценки проектов позволит минимизировать подобные прецеденты. 

Время на «обкатку» механизмов нового закона

Сегодня ни одно соглашение о государственно-частном партнерстве по новому закону в России не заключено. Этому есть простое объяснение: минимальный период запуска проекта ГЧП по ФЗ № 224 составляет чуть больше года, а в некоторых случаях этот период может быть увеличен до полутора лет: три месяца — рассмотрение проекта отраслевым органом власти, шесть месяцев — оценка проекта уполномоченным органом, два месяца — принятие решения о реализации проекта, шесть месяцев — проведение конкурсных процедур. Безусловно, эти сроки максимальные и на практике могут быть сокращены. Однако на настоящем этапе, когда еще ни один проект не прошел весь жизненный цикл по ФЗ №° 224, когда механизмы не «обкатаны», скорее всего, будут применяться максимальные сроки.
Авторы: Никита Логвинов