Александр Яшечкин: «Удвоить объемы дорожного строительства можно, используя механизмы ГЧП»

Для финансирования дорожной деятельности в России в 2011 г. были созданы дорожные фонды

16.11.2015

Для финансирования дорожной деятельности в России в 2011 г. были созданы дорожные фонды. Грамотное управление ими, качественная подготовка дорожных проектов, комбинация различных источников и форм финансирования и тонкая настройка законодательства помогут осилить эту задачу.

Как показывает практика, средств дорожных фондов не всегда оказывается достаточно. Например, очевиден дисбаланс в Москве, где дорожный фонд в 2014 г. составлял порядка 36,5 млрд руб. при величине расходных обязательств около 105 млрд. А в Республике Якутия расходная часть дорожного фонда оказалась меньше доходной, что привело к возникновению положительного сальдо. За счет подобных «свободных» потоков можно построить, например, одну дорогу за счет бюджетных средств по классической схеме государственного контракта либо организовать одновременную реализацию нескольких проектов на условиях ГЧП, рассчитываясь с инвесторами в течение последующих лет эксплуатации. В относительно небогатой республике это приведет к значительному росту протяженности существующей сети и колоссальному рывку вперед.

Автодороги генерируют ощутимые социально-экономические эффекты, сравнимые с затратами на их строительство и дальнейшую эксплуатацию. Развитие дорожной сети приводит к росту прямых и косвенных налогов, стимулирует развитие в виде появления зон тяготения новых предприятий, логистических хабов. Все эти эффекты мы рассчитываем при формировании проектов. Например, в проекте строительства международного транспортного маршрута «Европа — Западный Китай» выбор и обоснование его прохождения от точки входа в Республике Казахстан до стыковки с ЦКАД в Московской области рассчитывается таким образом, чтобы обеспечить наилучший результат для промышленного и социального развития регионов тяготения маршрута.

Для определения инвестиционного потенциала проекта нужно затратить средства на предпроектную подготовку, ответив на вопросы: какие технологии в соотношении с какими финансовыми инструментами и ресурсами можно применить, что даст понимание, может ли регион себе это позволить? А главное, при каких пороговых значениях проект будет являться для региона привлекательным. Приведу пример по проекту строительства моста в Нижегородской области со сметной стоимостью 38,6 млрд рублей. Техническая экспертиза показала, что, применяя более современные технологии и конструктивные элементы, стоимость проекта можно снизить на 30%. По закону такой технологический ценовой аудит надо проводить для федеральных проектов, но он нужен и для региональных проектов, так как покажет скрытые резервы. их удешевления. В рамках подготовки транспортного инфраструктурного проекта также определяются ежегодные потребности в его софинансировании из дорожного фонда, которые должны быть закреплены в долгосрочной программе региона и являются долгосрочной формой обязательств государства при реализации проекта. Возможность оптимального распределения рисков и функций между публичной и частной сторонами создает дополнительные рычаги для повышения инвестпривлекательности проектов.

Например, в проекте строительства выхода из Уфы на М-5 «Урал» в первые 10 лет выручка от эксплуатации дороги на платной основе не покрывает расходов на реализацию проекта, а спустя 10-12 лет ее становится достаточно для их покрытия и получения доходности на вложенные частным инвестором средства. Но инвесторы не готовы ждать так долго. Поэтому часть коммерческих рисков проекта публичная сторона должна брать на себя. Благодаря введению механизма платы концедента риски первых лет эксплуатации, прежде всего риски спроса и регулирования тарифа, может принимать на себя публичная сторона. При этом вся выручка от сбора платы за проезд перечисляется в тот же региональный дорожный фонд.

Дополнительным механизмом удешевления региональных проектов, который использует ФЦПФ, является проработка финансирования проекта по модели mini-perm. На самый рисковый этап — строительство — занимаются средства у банка по рыночной ставке. После ввода объекта в эксплуатацию концессионер может выпустить инфраструктурные облигации, то есть рефинансировать кредит с понижением ставки привлечения капитала. Такой механизм позволяет сократить затраты на реализацию проекта и объемы бюджетных затрат. Источником поддержки проектов на рисковых этапах строительства могло бы стать предоставление капитальных грантов. Учитывая, что любой дорожный проект генерирует налоговый эффект для федерального центра, одним из обоснований объемов предоставления федерального гранта может являться этот налоговый денежный поток. По сути, такой грант — это предоставление бюджетного кредита, который возвращается обратно в соответствующий бюджет в течение нескольких лет от реализации проекта. Мы предлагаем в целях снижения нагрузки на региональный бюджет выдавать капитальный грант на инвестиционной стадии в объеме этого налогового положительного эффекта. Либо отказаться от взимания НДС с платы концедента (публичного партнера) в рамках региональных и муниципальных концессионных соглашений.

Поясню мысль на примере одного из проектов ФЦПФ — строительстве автодороги Стерлитамак — Магнитогорск в Башкирии. Совокупные затраты республиканского бюджета за весь период реализации проекта (23 года) на расчеты. с инвестором (включая затраты на обслуживание долга, доходность инвестора, содержание и ремонт дороги, НДС) — 49,7 млрд руб. Из них почти 7,4 млрд. руб. — это НДС, который учитывается в составе платы концедента и уплачивается концессионером в федеральный бюджет, фактически перекачивая деньги из регионального бюджета. Введение таких изменений поддерживается большинством участников рынка. ФЦПФ, со своей стороны, готовит предложения с данной инициативой в Минтранс РФ и Минфин РФ. Законодательно в этом году стало возможным инициировать проекты. частному инвестору. Но компенсация затрат инициатору проекта по подготовке концессионной инициативы в случае отклонения заявки органом власти или появления более конкурентного предложения не предусмотрена. Мы считаем, что она должна компенсироваться победителем и определяться по прозрачной доступной методике. Эта стоимость может определяться, например, на основании рыночных исследований, у нас на сайте есть примеры таких исследований. Принятие вышеперечисленных мер позволит снизить затраты. региональных бюджетов по всем понятной отрегулированной концессионной схеме, что повлечет увеличение количества проектов, которые регионы могут запускать. С другой стороны, повысит инвестпривлекательность проектов в дорожной сфере.
Авторы: Александр Яшечкин, директор по проектам дорожного и городского хозяйства Федерального центра проектного финансирования (Группа ВЭБ)