Жидкий бизнес

На Юге России идет поиск эффективной модели ГЧП в области водоснабжения

14.07.2014

Правовая база для инвестпроектов в области водоснабжения активно реформируется. Действия законотворцев направлены на то, чтобы привлечь к созданию инфраструктуры частный капитал. Между тем на практике государственный и муниципальный секторы в водоснабжении только усиливают свои позиции. По мнению экспертов, возможно, так создается плацдарм для широкого внедрения схем государственно-частного партнерства (ГЧП).

От чистого истока
В Ростовской области сейчас реализуются масштабные проекты на основе ГЧП. Первый из них — «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области» стоимостью более 37 млрд рублей. Срок реализации проекта — 2004-2021 годы. В роли частного инвестора выступает ростовское АО «ПО Водоканал Ростова-на-Дону» (74,85% акций принадлежат ОАО «Евразийский», 25,15% — муниципалитету Ростова).
Программа разбита на три этапа. На первом этапе, до 2013 года, бюджетные средства (12,5 млрд) осваивались наряду со средствами инвестора (4,8 млрд рублей). Для столь масштабных инвестиций водоканал получил кредитную линию во Внешэкономбанке объемом 4,18 млрд рублей. На последующих двух этапах планировалось вложение только средств инвестора (более 19 млрд рублей). Чтобы обеспечить приток средств, было подписано соглашение о тарифном обеспечении инвестпрограммы ОАО «ПО Водоканал» между предприятием, администрацией Ростова и областным правительством. Таким образом, дальнейшую модернизацию сетей, вероятно, можно будет финансировать за счет операционной прибыли компании. Помимо реконструкции старых сетей должен быть построен ряд объектов, которые войдут в единую систему водообеспе-чения Ростовской агломерации. Второй по размаху проект — «Чистый Дон» — имеет сметную стоимость 4,6 млрд рублей. Инвестором выступило ООО «АБВК-Эко», специально созданное для этого проекта по инициативе ГК «Евразийский». Инвестиционная схема используется примерно та же. На первом этапе осваиваются бюджетные средства (более 2 млрд рублей), на втором — средства инвестора, большая часть которых — заемные. В результате реконструируются и создаются новые объекты водоотведения. Права собственности на них распределяются в соответствии с источниками финансирования.

Примерные концессии
Вполне вероятно, что в ближайшие годы Россия будет жить в условиях бюджетного дефицита. Так что рассчитывать на масштабные денежные вливания в сферу ЖКХ со стороны государства не приходится. Наглядным подтверждением трудностей с бюджетным финансированием могут служить задержки с перечислением средств по проекту «Вода Ростова». Более 1 млрд руб., которые должны были поступить из бюджета до 2012 года, перенесены на период до 2016 года.
Исключить прямое бюджетное финансирование позволяет такая форма ГЧП, как концессия. Одной из сторон соглашения (концедентом) может быть РФ, субъект Федерации или муниципалитет, в роли концессионера — юрлица, как российские, так и иностранные, а также предприниматели и товарищества. Концедент передает концессионеру права на владения определенным имуществом (земельный участок, объект инфраструктуры и т. п.), а концессионер обязуется реконструировать объект или создать новый за свой счет. Возместить свои затраты и получить прибыль концессионер может за счет коммерческого использования объекта по назначению. В случае с коммунальной инфраструктурой — за счет платежей потребителей ЖКУ. Право собственности на созданную инфраструктуру принадлежит концеденту, и по окончании срока соглашения концедент может распоряжаться им в полной мере. Концессия позволяет госорганам использовать внебюджетное финансирование для развития территории. Концессионер же получает выход на монопольный рынок и гарантированный спрос на свои услуги.
Одна из схем финансирования концессии выглядит так: частный инвестор создает специализированную проектную компанию, которая заключает концессионное соглашение с государством. В уставной капитал компании вносится 20-40% средств от необходимых для реализации проекта. Остальные могут быть привлечены из банковского сектора на условиях проектного финансирования. На бумаге схема выглядит довольно гладко, но пока мало где удалось получить реальные плоды от всех преимуществ концессии.

Южные истории
Первый в России концессионный проект в области ЖКХ стартовал в 2009 г. на Кубани. Именно тогда краевая администрация объявила конкурс среди частных инвесторов, которых предполагалось привлечь к реконструкции и управлению водораспределительными и водоотводящими сетями в крае (Новороссийск, Крымский район, Таманский полуостров...). Конкурс выиграло специально реорганизованное для этого проекта сочинское ООО «Югводоканал» (аффилировано с ГК «Евразийский»). Инвестор получил право управлять сетями 30 лет в обмен на обязательство реконструировать их, вложив 7,8 млрд рублей (данные Центра развития ГЧП). За этой новостью последовал скандал: столичные правоохранительные органы пытались привлечь к уголовной ответственности представителя инвестора и высокопоставленного менеджера одного из крупнейших банков. Якобы они вывели в офшор часть кредитных средств, предназначавшихся на реорганизацию ООО «Югводоканал» (речь шла о кредите в десятки миллионов долларов). Дело тянулось несколько месяцев, пока, наконец, обвинения не были сняты. Тем временем к компании стали предъявляться претензии уже в Краснодаре. В частности, в мае 2013 г. краевое заксобрание приняло постановление № 426-П «О ходе выполнения концессионного соглашения.». В документе утверждается, что «наблюдается устойчивая тенденция уклонения ООО «Югводоканал» от выполнения условий концессионного соглашения в части оказания услуг водоснабжения потребителям на территории обслуживания» и что необходимые для реконструкции водопроводов заемные средства компанией до сих пор не привлечены. В итоге депутаты предложили профильным ведомствам устранить недостатки и в 2014 г. вернуться к вопросу «о целесообразности дальнейшей работы ООО «Югводоканал» в качестве концессионера». Появлению этого документа предшествовали арбитражные споры по поводу тарифов между концессионером и региональной тарифной комиссией. По данным ООО «Югводоканал», с 2009-го по 2013 год орган тарифного регулирования Краснодарского края устанавливал для предприятия экономически необоснованные (заниженные) тарифы. В частности, с 2011 г. тарифы для концессионера не повышались, а с 1 января 2013 г. были снижены на 12-16%. Концессионер требовал увеличить тариф для потребителей более чем в 2 раза, а чиновники ссылались на федеральные нормативы, которые сделать этого не позволяли. В результате было прекращено обслуживание потребителей Новороссийска и Крымска. В Новороссийске его место заняло муниципальное предприятие, а в Крымском районе — ООО, учрежденное администрациями нескольких муниципальных образований. Даже этот шаг не снял возникшего напряжения. Новые предприятия часть воды получают у концессионера, поскольку он владеет магистральными водопроводами. Концессионер при этом жалуется на хронические неплатежи с их стороны. Без проблем не обошлось и в Ростовской области. Здесь в 2011 г. первопроходцем выступила администрация Истоминского сельского поселения в Аксайском районе. Она объявила первый в области конкурс на заключение концессионного соглашения по поводу владения и пользования комплексом имущества по водоснабжению и водоотведению. Его выиграло ОАО «Аксайская ПМК Ростовсельхозводстрой», взявшее на себя обязательства провести ряд работ по реконструкции сетей. Срок соглашения составил 20 лет, объем инвестиций — около 500 тыс. руб. в год... В апреле 2014 г. прокуратура Аксайского района потребовала исполнения концессионером своих обязательств через суд. Судья обязал ПМК заменить обещанные 100 метров водопровода, 150 метров канализационного коллектора и установить около десятка задвижек.

Концессионные соглашения, действующие в Ростовской области в 2014 году

Территория

Концессионер

Предмет концессии

г. Новочеркасск

ООО «Экология города»

Владение и пользование мусороперегрузочной станцией на ул. Крайней, 61, и полигоном на ул. Крайней, 2-10

Шолоховский район

МУП «Теплоэнерго»

Системы коммунальной инфраструктуры пос. Калининского

Морозовский район

ООО «ЭКО»

Единый технологический комплекс объектов теплоснабжения муниципальной собственности Морозовска для обеспечения потребителей услугами теплоснабжения и горячего водоснабжения

Морозовский район

ООО «Технология»

Система водоснабжения Морозовска

Октябрьский район

ООО «Управление ЖКХ»

Муниципальные объекты ЖКХ пос. Каменоломни для обеспечения потребителей услугами теплоснабжения и горячего водоснабжения

Октябрьский район

ООО «Тепловые сети»

Муниципальные объекты ЖКХ пос. Персиановского для обеспечения потребителей услугами теплоснабжения и горячего водоснабжения

Источник: министерство ЖКХ РО

Более удачным можно назвать пример Морозовска. Расположенный на севере Ростовской области город получает воду из скважин. До 2012 г. водоснабжением занималось муниципальное предприятие. К этому моменту его долги, в основном перед энергетиками, превышали 4 млн рублей.
Потери воды из-за утечек составляли около 38%. В таких условиях местные власти решили объявить конкурс для концессионеров. В итоге договор был заключен с единственным предприятием, подавшим заявку, — ООО «Технологии».
Срок концессии — 20 лет. Концессионер обязался уменьшить потери воды и в течение двух лет построить и модернизировать ряд объектов.
— Мы в целом довольны тем, как работает концессионер, — рассказала «Вестнику» заместитель главы Морозовского городского поселения Ольга Басакина. — За эти два года предприятие вложило в развитие сетей 3,2 млн рублей, бюджетные вложения составили 670 тыс. рублей. Все построенные объекты оформляются в муниципальную собственность. Концессионер тесно сотрудничает с администрацией: план ремонтных работ постоянно корректируется в зависимости от уровня аварийности и исходя из жалоб абонентов... Улучшения налицо. Вместо жидкого хлора теперь для очистки воды используется гипохлорит натрия. Работники предприятия научились экономить электричество: теперь везде стоят реле, электропитание выключается с помощью СМС-команд. На предприятии повысилась зарплата и улучшились условия труда. Однако не обошлось без проблем. По поводу некоторых пунктов концессионного соглашения ФАС и прокуратура вносили свои представления, но были быстро устранены. Однако в 2014 г. следственный комитет и прокуратура начали новую проверку.
— Следователей интересует, почему муниципалитет не получает с концессионера арендную плату за переданное имущество, — объясняет Ольга Басакина. — Мы пытаемся объяснить, что в этом и есть отличие концессионного соглашения от договора аренды. Отсутствие издержек на арендную плату позволяет сдерживать рост тарифа на воду для потребителей. Тариф каждый год утверждается Региональной тарифной комиссией.

В поисках пути

Зачастую именно тарифная политика оказывается серьезным барьером на пути частных инвесторов. Не зная наверняка, каким тариф будет через несколько лет, невозможно составить четкий бизнес-план. Изменить ситуацию может происходящая реформа законодательства. 1 января 2014 года вступили в силу основные положения федерального закона № 103 от 7 мая 2013 г., который вносит изменения в законодательство о водоснабжении, о теплоснабжении и о концессиях. Более детально прописан порядок заключения концессионного соглашения. А самое главное — созданы более привлекательные для инвестора финансовые условия. Например, проработан механизм компенсационных выплат концессионеру со стороны государства. Кроме того, теперь законодательство предусматривает, что в концессионном соглашении должны быть закреплены параметры регулирования тарифов. То есть основной источник дохода для концессионера будет предсказуемым на весь срок действия договора. Такие изменения делают концессию довольно привлекательной схемой входа на рынок коммунальных услуг. Между тем все действующие водоснабжающие предприятия вынуждены работать в рамках существующей тарифной политики. Возможно, по этой причине сектор водоснабжения и водоотведения до сих пор контролируется государственными и муниципальными компаниями. К примеру, в Ростовской области в секторе водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения работают более 300 организаций, и только половина из них — частные. 161 организация имеет статус муниципального унитарного предприятия. В последнее время доля государственного сектора только растет. В 2012 г. создано ГУП «Управление развития системы водоснабжения Ростовской области» — по своим мощностям и количеству потребителей второе предприятие в регионе после ростовского водоканала. Территория обслуживания включает города Шахты, Новошахтинск, а также Октябрьский, Белокалитвинский, Орловский, Дубовский, Ремонтненский, Волгодонский районы и др.

Так что процессы привлечения частных инвестиций в сектор водоснабжения и укрупнение госсектора идут параллельно. Эксперты считают, что использование частного капитала позволяет быстрее модернизировать инфраструктуру. Однако это потребует существенно повышать тарифы. Возрастет экономическое давление не только на население, но и на малый и средний бизнес. Может возникнуть ситуация, что модернизированная инфраструктура будет не поддерживать развитие территории, а «выжимать» из нее все соки. Бюджетные расходы на развитие инфраструктуры могут быть оправданы в том случае, если они приведут к развитию экономики муниципалитета: комплексному жилищному строительству, появлению промзон с высокодоходным производством. В таком случае бюджетные инвестиции через несколько лет могут быть компенсированы поступлением налоговых платежей. Камнем преткновения здесь становится бюджетная политика: львиная доля поступлений уйдет в региональный или федеральный бюджет, на муниципальном уровне останутся крохи. По оценке специалистов Федерального центра проектного финансирования (дочерняя компания Внешэкономбанка), при успешной реорганизации подобных инфраструктурных проектов муниципалитет может рассчитывать не более чем на 20% от налоговых поступлений. При этом реализовать проект предстоит силами и средствами муниципалитетов, поскольку водопроводы находятся в их собственности.

Мнение эксперта
Сергей Сиваев, директор направления «Городское хозяйство» Фонда «Институт экономики города»:
— В ближайшее время вряд ли можно будет обеспечить бюджетные инвестиции в размерах, достаточных для модернизации инфраструктуры. В бюджетах и раньше не хватало на это средств. Степень изношенности инфраструктуры остается очень высокой. Чтобы только сохранить ее на нынешнем уровне, нужно модернизировать сетевую инфраструктуру хотя бы на 3% в год. А мы сейчас имеем темп не более 1% в год. Основное препятствие для привлечения частного капитала — тарифная политика. Я считаю, что тарифы в России занижены по политическим причинам. Тарифы должны иметь более высокую инвестиционную составляющую и устанавливаться на длительный срок. Сейчас примерно четверть водопроводной воды в России поставляется частными компаниями в рамках государственно-частных партнерств с муниципальными властями... Рост участия частного сектора прекратился к 2010 году. И частный бизнес практически ничего не инвестирует в отрасль, потому что из-за отсутствия долгосрочной тарифной политики он не знает, сможет ли вернуть свои деньги. Инвестиционные проекты по силам только крупным холдингам. Небольшие компании муниципального уровня, которые работают по регулируемым тарифам, не видят смысла инвестировать в развитие инфраструктуры. Прибыль в основном выводится через подрядные и аутсорсинговые схемы. Особая тема — водоснабжение малых городов. Процесс укрупнения водоснабжающих предприятий — это не только общероссийская, но и европейская тенденция. Крупным предприятиям легче оптимизировать расходы на управление, находить более выгодные условия при закупках и размещении подрядов... Вопрос — как укрупнять предприятия. Если в Европе это делается горизонтально, через межмуниципальное сотрудничество, через привлечение одного частного оператора по управлению целым пулом малых водоканалов, то в России предпочитают в очередной раз централизовать полномочия, передавая основные фонды от муниципалитетов субъектам РФ и создавая крупные государственные региональные водоканалы. Укрупненные государственные или муниципальные предприятия могут при определенных условиях оказаться площадками для привлечения в отрасль частного капитала.