Госзаказ ждут перемены

Федеральная контрактная система должна изменить отношение бизнеса к госзакупкам

25.12.2013
Яндекс.Дзен Instagram
По подсчетам Минэкономразвития России, общий объем государственного и муниципального заказа с учетом госкорпораций и естественных монополий в 2012 году составил около 13 трлн руб. Таким образом, госзаказ составляет примерно 1/5 объема внутреннего спроса, что делает его крайне значимым фактором развития национальной экономики. Поэтому совершенствование системы госзаказа имеет принципиальное значение.

Федеральный закон от 5.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» преодолевает ряд проблем, присущих 94-ФЗ, и это позволяет взглянуть на госзаказ по-новому. Новый закон по сравнению с действующим производит ряд принципиальных сдвигов в сфере госзакупок, которые способны вернуть к ней внимание поставщиков и подрядчиков. В этом аспекте важнейшими отличительными особенностями ФКС являются переориентация на оценку конечного результата государственных и муниципальных закупок вместо упора на регулирование процедур размещения заказа с чисто формальной стороны, а также внедрение системного подхода к планированию государственного и муниципального заказа.

Результативность госзакупок на смену экономии ради экономии

Наиболее существенной проблемой действующего закона является искусственная ограниченность возможных способов закупки и их несовершенство. При этом основным и наиболее распространенным среди них стал электронный аукцион. В ряде важнейших отраслей, например в строительстве, постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 236-р аукцион был предписан заказчикам как фактически единственная допустимая форма размещения заказов. Таким образом, в действующем механизме госзакупок приоритет закреплен за минимальной ценой заявки в ущерб квалификационному отбору. Это привело к тому, что сравнение потенциальных подрядчиков и поставщиков проводится заказчиком исключительно по ценовому фактору. В свою очередь это порождает демпинг и засилье случайных контор, предлагающих товары, работы и услуги низкого качества по низкой цене. Фирмы, предлагающие продукцию более высокого качества, в таких условиях становятся неконкурентоспособными и зачастую безвозвратно утрачивают интерес к сфере госзакупок. Для учреждений-заказчиков такая система оборачивается невозможностью выбрать продукцию лучшего качества в рамках установленных лимитов финансирования. В результате растет число неисполненных контрактов, срываются сроки выполнения производственных и социальных программ.
Другим недостатком существующей системы является то, что при оценке стоимости продукции в ней не учитывается совокупная стоимость владения (затраты на эксплуатацию, длительность эксплуатации, расходы на утилизацию и т.п.). В конечном счете это приводит к фактическому увеличению затрат.

Закон о ФКС значительно расширяет возможности для решения данных проблем. Основным способом закупки становится конкурс. При этом для товаров, работ и услуг, закупаемых путем проведения конкурса, могут устанавливаться дополнительные квалификационные требования к участникам, такие как наличие финансовых ресурсов для исполнения контракта, необходимого оборудования, трудовых ресурсов, соответствующего опыта и деловой репутации. Помимо цены товара заказчик должен устанавливать в задании на закупку и требования к расходам на эксплуатацию и ремонт товаров, требования к качеству, экологичности и другим функциональным характеристикам объекта закупок.
Таким образом, новый порядок значительно сужает возможности участия в госзакупках фирм-однодневок и тех фирм, которые сегодня выигрывают аукционы только за счет демпинга. А значит, данная сфера вновь становится привлекательной для тех предпринимателей, которые предлагают качественные товары и услуги.

Планирование закупок на смену хаосу
Действующее законодательство о размещении заказов не предусматривает институт планирования государственного и муниципального заказа. До настоящего времени данная ситуация является источником значительного числа проблем для предпринимателей, потенциально заинтересованных участвовать в госзаказе. Во-первых, до момента объявления закупки невозможно исследовать обоснованность ее начальной цены. Во-вторых, заказчик имеет возможность заблаговременно проинформировать о предстоящих закупках дружественные компании, при этом все остальные поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку на участие в конкурсе. Таким образом, существующая система не позволяет поставщикам и подрядчикам использовать госзаказ для развития производства, поскольку согласование планов госзакупок и планов собственного производства компаний-производителей невозможно. Закон о ФКС вводит обязательное прогнозирование и планирование государственного и муниципального заказа, делая для заказчиков невозможными какие-либо закупки, не включенные в прогнозы, планы и планы-графики закупок. При этом прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы, принимаемым на уровне Российской Федерации или субъекта РФ. На основании такого прогноза учреждения составляют план закупок на три года, а в случае, если срок реализации программы или проекта, для которого производится закупка, превышает три года, план закупок разрабатывается на весь срок проекта. Далее предусматриваются планы-графики на предстоящий год, которые утверждаются учреждениями после принятия закона о бюджете, но до начала очередного финансового года. При этом внесение изменений в план-график закупок по каждому объекту закупок может быть осуществлено не позднее чем за 10 календарных дней до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки. Таким образом, федеральная контрактная система, заставляя заказчиков планировать свою деятельность, позволит предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов, сделав их участие в госзаказе более комфортным и предсказуемым, чем сейчас.

Недостатки новой системы госзакупок
Вместе с тем новая система не лишена также и недостатков, которые могут негативно проявиться при ее практической реализации. Так, ФЗ-44 существенно расширяет перечень способов размещения заказа, однако выбор способа проведения процедуры в большинстве случаев закон оставляет на усмотрение заказчика. Например, заказчик вправе применить двухэтапный конкурс, если решит, что для уточнения характеристик закупки ему необходимы обсуждения с поставщиками. Гарантии того, что переговоры с поставщиками не приведут к сговору заказчика и поставщика, законом не установлены. Сказанное справедливо и в отношении еще одного нового способа закупки — запроса предложений, в соответствии с которым заказчик самостоятельно выбирает победителя после проведения переговоров. Создается впечатление, что законодатель, предусматривая для заказчика столь широкую свободу усмотрения, исходит из презумпции его добросовестности. Другой спорный фрагмент федеральной контрактной системы касается возможности заказчика расторгать контракт с поставщиком в одностороннем порядке. На наш взгляд, данная норма может привести к произволу со стороны заказчиков и несет в себе значительные коррупционные риски. При этом проведение экспертизы результатов исполнения контракта с привлечением экспертных организаций с целью выявления объективности оснований для принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта — это право, а не обязанность заказчика. Процедуры проведения экспертизы результатов контрактов, порядок и формы привлечения экспертов законом не определены.
В заключение отметим, что на сегодняшний день закон о федеральной контрактной системе остается рамочным документом, предусматривающим принятие Правительством РФ значительного числа подзаконных актов, конкретизирующих его нормы. Лишь после их принятия и практической «обкатки» появится возможность судить об эффективности реформированной системы госзакупок в целом и о ее привлекательности для добросовестных предпринимателей в частности.

Мнение эксперта
Евгения Зусман, старший юрист-аналитик практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы VEGAS LEX: «Контроль за госзакупками ужесточен на всех этапах осуществления закупок»
— Закон о контрактной системе в различных разделах содержит как специальные нормы о контроле и аудите в системе закупок, так и разрозненные нормы, касающиеся отдельных контрольных и надзорных полномочий органов, осуществляющих закупки, и иных органов исполнительной и законодательной власти в ходе обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок. Напомним, что ФЗ-94 было предусмотрено только осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов (ст. 17 закона № 94-ФЗ).
Согласно законопроекту, Правительство РФ как орган власти, обладающий общей компетенцией, осуществляет аудит, контроль и надзор за соблюдением заказчиками и иными органами положений закона (общие контрольные полномочия), при этом Счетная палата РФ осуществляет аудит в системе закупок. Также аналогичными полномочиями наделены контрольно-счетные органы субъектов РФ, законодательные органы субъектов РФ, контрольно-счетные органы муниципальных образований. Органы аудита будут проводить анализ обоснованности прогнозирования, планирования закупок, реализуемости и эффективности осуществления закупок, влияния результатов закупок на достижение целей документов стратегического и программно-целевого планирования.
На стадии исполнения контракта контроль осуществляется контрактной службой заказчика, экспертизу результатов контракта проводят экспертные организации.
Также в законе предусмотрено разграничение надзора и контроля в контрактной системе.
Закон предусматривает установление административной и гражданско-правовой ответственности надзорных и контрольных органов за решения (предписания, предложения), отмененные по решению суда, вступившему в законную силу.
Таким образом, контроль ужесточается на всех этапах осуществления закупок. Особо можно отметить ужесточение контроля на этапах прогнозирования и планирования закупок, а также на этапе исполнения контракта. Такой контроль осуществляется как самим заказчиком (его специализированными службами), так и специализированныими органами (Счетная палата, надзорные органы и т.п.).
Безусловно, повышение прозрачности планирования и осуществления государственных закупок вкупе сусиленныими контрольными мерами в ходе обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок положительным образом скажутся не только на доверии потенциальных поставщиков и общества к государственным закупкам, но и на оптимизации расходов бюджета на государственные закупки. Также с учетом того, что в настоящее время государство закупает по закону № 94-ФЗ абсолютно все товары и услуги — от канцтоваров и до сложных объектов, объем экономии бюджетных средств вследствие привлечения более квалифицированных подрядчиков как за счет более жестких требований к проведению конкурсных процедур, так и за счет антидемпинговых и иных мер может быть весьма значительным.. Также целям повышения эффективности бюджетных расходов служат нормы законопроекта о нормировании в сфере закупок, препятствующие закупке товаров с избыточными потребительскими свойствами. Дисциплинарная и административная ответственность должностных лиц заказчиков вплоть до увольнения за нарушение требований к определению начальных (максимальных) цен контрактов также способствует достижению указанной цели.

Основные преимущества федеральной контрактной системы, которыми смогут воспользоваться предприниматели

Проблемы действующего законодательства о размещении заказов

Решения, предлагаемые законом о федеральной контрактной системе

Основной способ размещения заказа — открытый аукцион в электронной форме, что обеспечивает преимущество фирм, предлагающих товары, работы и услуги низкого качества по низкой цене, и устранение фирм, предлагающих продукцию более высокого качества, из сферы госзаказа. Для заказчиков ситуация оборачивается невозможностью приобрести продукцию более высокого качества в рамках выделенного финансирования, ростом числа неисполненных надлежащим образом контрактов и срывом производственных и социальных программ

Основной способ закупки — конкурс. При этом параметр «цена» уравнивается с такими показателями, как расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации

Отсутствие института планирования государственного и муниципального заказа, что ведет к невозможности поставщикам и подрядчикам развивать свое производство с учетом госзаказа, а также приводит к фактическому ограничению конкуренции, поскольку не все потенциальные участники имеют возможность подготовиться к участию в размещении заказа

Введение института обязательного прогнозирования и планирования госзаказа с их привязкой к программам развития экономики и социальной сферы, принимаемым органами исполнительной власти Российской Федерации или ее субъектов, что позволит предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов


Авторы: Олег Гурин, начальник отдела закупок МБУЗ «ЦРБ Аксайского района»