Доступ к доступности

Модернизация жилищного фонда России началась с трансформации Градостроительного кодекса

14.08.2021
15 лет назад началась реализация нацпроекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Страна познакомилась с ипотекой, реновацией, модернизацией жилого фонда, элитным жильем. Об этом мы поговорили с экс-руководителем Федерального агентства по строительству и ЖКХ Правительства РФ, одним из инициаторов подготовки нацпроекта, заслуженным строителем России Владимиром Аверченко, ныне — кандидатом экономических наук, директором по взаимодействию с органами власти и общественными организациями ООО «МСК «БЛ ГРУПП».
Владимир Аверченко.jpg
Владимир Александрович, вы — один из инициаторов и вдохновителей нацпроекта. Расскажите, как он появился. Как формировались контрольные цифры?
История распорядилась так, что именно мне выпала доля взвалить на себя этот непростой груз ответственности, возглавив Росстрой РФ в 2004 году. Тогда речи о нац-
проекте как о каком-то локомотиве экономики вообще не шло. Закладывались законодательные основы в этой сфере, направленные на формирование жилищной политики, разграничение госсобственности, передачу жилья и ЖКУ в муниципальную собственность. Формировались взаимосвязанные друг с другом рынок жилья (на тот момент емкостью 750 млрд рублей, в т.ч. 600 млрд рублей — новое строительство), рынок коммунальных услуг (463 млрд рублей), рынок жилищных услуг (135 млрд рублей). И на всех этих рынках в невиданных миру масштабах происходили изменения.

Параллельно требовалось создавать основы конкурентной среды в ЖКХ, способствовать формированию и развитию института ТСЖ, организовать справедливую адресную социальную защиту граждан по оплате ЖКУ, разрабатывать соответствующий новым условиям проект Жилищного кодекса РФ. Параллельно велась работа над проектом Градостроительного кодекса, который должен был упорядочить многие вопросы взаимоотношений застройщиков, инвесторов, владельцев недвижимости и земельных участков с муниципальными и региональными органами власти. 

Остро стоял вопрос с обеспечением жилищными сертификатами военнослужащих, уволенных с военной службы. В то время необходимо было сформировать базу данных по всей стране и механизм, обеспечивающий четкое и соответствующее букве закона исполнение. Однако, повседневно занимаясь этой многогранной работой, мы с коллегами в агентстве и сотрудничающими с нами многими неравнодушными законодателями в Госдуме и Совете Федерации, губернаторами, экспертами и аналитиками в нашей сфере деятельности думали, спорили, обменивались мнениями о перспективах обеспечения в необходимом объеме жильем граждан, роста ввода жилья и инфраструктуры и развития жилищно-коммунального хозяйства. 

Как появилась необходимость изменить масштаб работы по решению жилищной задачи?
Это произошло в результате анализа ситуации о состоянии жилого фонда, об уровне его благоустройства, низком уровне обеспеченности жильем в сравнении с передовыми странами, высокими жилищными потребностями, сложившимися объемами строительства жилья. Уровень износа основных фондов ЖКХ на начало 2004 года составлял в среднем 60-65%, а по отдельным муниципалитетам — 70-80%, притом что около 60% основных фондов отслужили нормативный срок.
Отсюда назрел однозначный вывод о критическом состоянии жилого фонда, резком росте ветхого и аварийного жилья, низком уровне благоустройства и об обеспеченности нормальным жильем населения, о превышении спроса над предложением. 

Налицо была низкая доступность жилья (в 1,5-2 раза ниже, чем в развитых странах) при сокращении объемов его строительства даже по сравнению с уже кризисным концом 80-х годов, неэффективность и убыточность ЖКХ. Как следствие, рост аварийности, отток из отрасли квалифицированных кадров. Наблюдалось прямое совпадение кривых рождаемости и объемов ввода жилья. На начало десятилетия в России насчитывалось 4,43 млн семей, стоящих в очереди на получение жилья, и 31 млн семей (61% населения), нуждающихся в улучшении жилищных условий. Обеспеченность жильем составляла 19,3 кв. метра на человека, тогда как в Германии — 35 кв. метров, в Швеции — 40 кв. метров, в США — 70 кв. метров. Могу признаться, что сначала еще не в полной мере осознавал, что могут быть и противники наших начинаний и инициатив. Поэтому надо было найти, как правильно, эффективно и в кратчайшие сроки, преодолев возможные препятствия, подготовить необходимые предложения руководству страны.

Такой путь был найден — вынести вопрос по строительству жилья и развитию ЖКХ на заседание президиума Госсовета РФ под председательством Владимира Путина.
Вопрос о нацпроекте тогда еще не родился у нас в головах — это предложение сформируется позже, в ходе обсуждений на рабочей группе по подготовке к президиуму Госсовета.
В августе 2004 года рабочую группу возглавил авторитетнейший член президиума, занимавший в то время пост губернатора Челябинской области Петр Сумин, а я стал его заместителем.
Владимир Аверченко.jpg
Основной костяк исполнителей сформировали из работников Росстроя. Полгода мы напряженно готовили материалы, в результате были подготовлены 4 тома: доклад «О мерах по обеспечению граждан России доступным жильем», материалы к докладу (предлагаемые меры, мероприятия по реализации, финансовое обеспечение и др.), перечень мероприятий по обеспечению граждан России доступным жильем (задачи, сроки, ответственные исполнители и т.д.), нормативно-правовые документы, которые необходимо принять на федеральном и региональном уровнях.
19 апреля 2005 года в Кремле состоялось заседание президиума Госсовета во главе с президентом страны с участием всех заинтересованных министерств и ведомств. В том числе и с моим участием. Обсуждение шло долго и крайне напряженно. Президент ставил задачу к 2010 году обеспечить ввод жилья на уровне 80 млн кв. метров, тогда как в 2003 году было сдано всего 41 млн кв. метров. В то же время при той очереди на улучшение жилищных условий необходимо было ежегодно сдавать не менее 145 млн кв. метров.

В нулевых одной из серьезных проблем был дефицит цемента, который восполнялся импортными поставками. Как предполагалось его преодолеть?
Действительно, цемент — это хлеб стройки, и в зависимости от масштабов строительства, потребности в его производстве и потреблении растут. Все в реальной жизни решается параллельно с потребностями, а развитие строительной отрасли подстегивает развитие производства не только цемента, но и щебня, песка, арматуры, металлоконструкций, сборного железобетона, кирпича и многого другого.

Приведу пример. Китай за эти годы нарастил производство цемента настолько, что за последние 3 года произвел его больше, чем США за последние 100 лет. У нас огромная ресурсная страна с разными традициями жилищного строительства, в том числе деревянного индустриального строительства (кстати, индивидуальное малоэтажное строительство дает в статистику примерно 50% вводимых ежегодно площадей), и нам, государству на всех уровнях, надо индивидуальное строительство всячески поощрять — нормативно, организационно, финансово. А цемент и рост его производства — проблема решаемая.

Помимо строительства нового жилья, в России серьезной проблемой являлась реконструкция или переселение из ветхого и аварийного жилья. Можно ли было в нулевых организовать кампанию реновации сталинок-хрущевок-брежневок или тренд был только один — новостройки?
Как человек поколения нашей страны, хорошо помнящий и осознающий реальные условия жизни основной части нашего народа, усилия страны в советский период по переселению людей из землянок, бараков, коммуналок, придя в 2004 году в Правительство РФ на должность руководителя строительного ведомства, я первым вопросом для Росстроя РФ поставил проработку этого направления и возможных механизмов усиления темпов переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Анализ показал, что реальные цифры ветхого и аварийного жилья в стране в 2004 году оказались на уровне 100 млн кв. метров, и уровень износа таков, что без принятия системных мер со стороны властей всех уровней его объем будет только нарастать до 500 млн кв. метров. 

В докладах правительству, в СМИ мы со своей командой начали объективно, с анализом и цифрами, рассказывать о важности проблемы. Одним из первых моих интервью федеральным СМИ было под заголовком «Тупики трущобного жилья». 
Эта работа велась одновременно с деятельностью по анализу в контексте общей ситуации с состоянием ЖКХ, жилищного фонда и подготовкой предложений по улучшению обеспечения жильем россиян. Тогда нам удалось выработать механизм в виде подпрограммы по ликвидации ветхого и аварийного жилья в рамках федеральной программы «Жилище». Мы искали политическую поддержку для решения проблемы с ветхим и аварийным жильем и 28 июля 2004 года вынесли эту тему на обсуждение Генсовета партии «Единая Россия», где была получена поддержка нашей аналитики сложившейся ситуации и определен ряд мер по изменению негативной тенденции. Был даже определен конкретный срок решения по переселению граждан из ветхого жилья до 2025 года. Это, конечно, была полумера, которая проблему решить не могла, но сдвинула ее с ведомственного уровня на общероссийский. 
Владимир Аверченко.jpg
Пока решения этой проблемы нет, особенно в малых городах и поселках. Средств у большинства муниципалитетов нет или же их недостаточно. А чтобы не нести ответственность за невыполнение заданий по переселению, муниципалитеты часто просто сдерживают оформление перевода жилья в эту категорию, что не позволяет сформировать реальную статистику проблемы. Понимая невозможность решить проблему за бюджетные средства, мы уже в 2004 году разработали проект «Концепции по привлечению внебюджетных инвестиций для переселения из ветхого и аварийного жилищного фонда», который четко определял полномочия федеральные, региональные, муниципальные, а также порядок выделения средств федерального бюджета, критерии распределения средств, схемы взаимодействия участников, порядок привлечения внебюджетных инвестиций. С этого и началась системная работа в этом направлении. По реновации хрущевок нам удалось выработать алгоритм и подходы для использования этого направления по улучшению условий жизни россиян и улучшению состояния жилых зданий с ограниченными сроками эксплуатации. Здесь уже был положительный опыт Германии на территории бывшей ГДР, но поддержки в правительстве получить тогда так и не удалось. Проблема подвисла, и, на мой взгляд, она актуальна до сих пор. 

В последние годы говорят о необходимости построить к 2030 году 1 млрд кв. метров жилья. Отражают ли эти цифры, на ваш взгляд, реальные потребности страны? 
Цифра в 1 млрд кв. метров — это отражение, с одной стороны, потребности выйти за эти годы на объем строительства, который позволяет обеспечивать потребности населения в жилье, а с другой, компенсировать жилой фонд, выбывающий из эксплуатации в результате технического износа. 
Давно специалистами подсчитано, что для этого ежегодно надо вводить в эксплуатацию в среднем 1 кв. метр нового жилья на одного жителя страны (140-145 млн кв. метров в год).
Кроме того, нам надо сокращать отставание от более обеспеченных стран, повышая фактические нормативы обеспеченности на жителя хотя бы до 35-40 кв. метров на жителя в среднем по стране.
Владимир Аверченко.jpg
Мы с вами общаемся накануне Дня строителя. Чего бы вы хотели пожелать своим коллегам в этот день?
Хочу поздравить всех строителей страны и родного Дона с профессиональным праздником — Днем строителя, с особой теплотой поздравляю всех тех, с кем долгие годы на строительных объектах «месил грязь», кто помнит меня и кто вместе разделял радость ввода в эксплуатацию заводов, цехов, прокатных станов, животноводческих ферм, школ, больниц, жилых домов. Я горжусь вашей самоотверженностью, горжусь нашей созидательной профессией, горжусь вашим вкладом в развитие нашей страны. С праздником, друзья и коллеги! 
Авторы: Сергей Кисин