Надежда Косарева: «Основные цели нацпроекта «Доступное жилье» достигнуты»

С 1992-го по 2014 г. жилищная сфера претерпела коренную трансформацию, связанную с переходом к рыночным отношениям и новым принципам участия государства в развитии этого сектора

01.08.2016

Однако сложившиеся сегодня в России тенденции свидетельствуют о недостаточном развитии жилищной сферы. К каким результатам привели изменения последних 15 лет и каковы приоритеты жилищной политики на ближайшие годы, в интервью «Вестнику» рассказала президент Фонда «Институт экономики города» Надежда Косарева.

О формировании рынка доступного жилья
— Основным положительным результатом жилищной политики и законодательных изменений в период до 2004 года было формирование частного жилищного фонда в результате бесплатной приватизации жилья и начало функционирования рынка жилья. Однако жилье приобреталось только за счет средств граждан и было доступно лишь 9% семей. Несмотря на то, что федеральный закон об ипотеке (залоге недвижимости) был принят еще в 1998 г., объем ипотечного кредитования в условиях высоких процентных ставок был минимальным (в 2004 г. — чуть более 20 млрд руб.). Низкие объемы жилищного строительства (в 2004 г. — 41 млн кв. м) не покрывали даже такой низкий платежеспособный спрос на жилье. Преобладала так называемая точечная застройка. При этом отсутствовали конкурентные процедуры. предоставления земельных участков для жилищного строительства, которые отдавались по решению чиновников в рамках процедуры предварительного согласования места размещения объектов. Кроме того, такое жилищное строительство финансировалось гражданами по непрозрачным схемам, что было чрезвычайно рискованно для граждан. В таких условиях назрела необходимость кардинально изменить «правила игры», что и было сделано в конце 2004 г. Был принят пакет федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы, ФЗ №214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве...», поправки в Земельный и Гражданский кодексы, Гражданско-процессуальный кодекс. Данные законы были направлены на повышение эффективности рынка жилья, в том числе в части спроса, предложения и оборота на таком рынке. На базе
таких новых правоотношений в 2005 г. началась реализация приоритетного нацпроекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Я считаю, что, несмотря на имеющиеся сегодня проблемы. (о них я скажу ниже), основные цели приоритетного проекта достигнуты. В 2014 г. было выдано около 1 млн ипотечных кредитов (объем задолженности по ипотеке достиг 5% ВВП). Объемы жилищного строительства увеличились в 2 раза (в 2014 г. было введено 83,6 млн кв. м). Увеличилась доля семей, имеющих возможность приобрести жилье с помощью собственных и заемных средств (27% в 2014 г., что в 3 раза превышает показатель 2004 г.).

Об уровне доступности жилья
— В 2005-2008 гг. цены. на первичном рынке жилья росли быстрее, чем увеличивались доходы. населения. То есть в условиях роста доходов населения объемы предложения на рынке жилищного строительства не увеличивались, а цены. росли. Представляется, что основной причиной такой ценовой динамики в 2005-2008 гг. был недостаточный уровень конкуренции среди застройщиков, в том числе в силу высоких административных барьеров входа на рынок и сложностей подключения к коммунальной инфраструктуре. К сожалению, эта проблема остается актуальной и сегодня.

Сложившаяся динамика соотношения цен на первичном рынке жилья и доходов населения несколько изменилась начиная
с кризисного 2009 г. В результате повысилась доступность приобретения гражданами жилья на первичном рынке с помощью собственных средств и ипотечных кредитов (в 2014 г. 27% семей могли приобрести стандартное жилое помещение по сравнению с 17,8% в 2008 г.).
 Высокая доля индивидуального жилищного строительства (40-45% общей площади ввода жилья начиная с 1998 г.) является отличительной особенностью сектора жилищного строительства. Причем такое строительство практически поровну распределено между городской и сельской местностью. Действительно, наличие такой высокой доли «натурального хозяйства» в жилищном строительстве может свидетельствовать о самообеспечении жильем граждан с невысокими доходами (в отличие от западных стран, где зачастую строительство односемейных жилых домов по индивидуальным проектам относится к сегменту элитного жилья и осуществляется по заказу высокодоходных групп населения).

О развитии ипотеки
— На мой взгляд, такие объемы. ипотечного кредитования (1 млн кредитов в 2014 г.) — это отличный результат. Он свидетельствует о том, что базовый долгосрочный финансовый инструмент приобретения жилья в России создан. Теперь необходимо развивать его дальше, создавать рынок ипотечных ценных бумаг, повышать доступность таких кредитов. К сожалению, сложная макроэкономическая ситуация в стране (повышение стоимости денег, снижение реальных доходов населения) отрицательно сказалась на рынке ипотеки в 2015 г.

В первые пять месяцев 2015 года наблюдалось существенное снижение спроса на ипотечные кредиты. (как по количеству, так и по объему): было выдано на 38% меньше ипотечных кредитов по сравнению с аналогичным периодом 2014 года. В этот период средневзвешенная ставка увеличилась на 1,8 п.п. (с 12,4% в до 14,2% в среднем за период с января по май 2015 г.). Снижение ставок по стандартной ипотеке главным образом будет зависеть от стоимости денег для их финансирования. С другой стороны, некоторое снижение ставок возможно за счет снижения рисков по таким кредитам и операционных банковских расходов.

Ипотека действительно преобладает в сегменте многоквартирных домов, в том числе на вторичном рынке жилья и при участии граждан в долевом строительстве таких домов. Развитие ипотеки в сегменте индивидуального строительства сдерживается более высокими рисками такого кредитования, в том числе в силу более низкой ликвидности залога и сложностей поддержания качества залога в случае обращения взыскания на жилые дома, более высоких операционных расходов на кредитование индивидуального жилищного строительства. Безусловно, развитие ипотеки в сегменте малоэтажного (коттеджного) жилья требует дальнейшего внимания.

О рисках долевого строительства
— Закон о долевом строительстве был принят в конце 2004 года в условиях, когда привлечение средств граждан вообще не регулировалось. Этот закон позволил существенно снизить риски граждан, но не исключил их полностью. В период с 2012-го по 2014 г. количество ежегодно регистрируемых договоров участия в долевом строительстве многоквартирных домов, заключенных с физическими лицами, увеличилось в 2 раза (с 331,4 тыс. до 671,5 тыс.). При этом застройщики в ответ на рост спроса со стороны. населения, подогретого ростом ипотечного кредитования (почти 30% договоров участия в долевом
строительстве в 2014 г. профинансированы. за счет кредитных средств), не увеличили пропорционально объем предложения строящихся домов, а снизили свою долю финансового участия. В результате в сегодняшних кризисных условиях серьезно повышаются риски такой модели.

В последние годы уже не раз поднимался вопрос о необходимости постепенного перехода от такой модели к проектному кредитованию застройщиков банками. Финансовым институтам для снижения рисков такого кредитования необходимо хотя бы частичное подтверждение спроса на квартиры, которые будут построены. Таким подтверждением могли бы стать договоры купли-продажи на создаваемые квартиры, по которым гражданин уплачивает только задаток в размере, например 10-15%. Кроме того, банкам необходимо, чтобы застройщик частично вложил в проект и свои собственные средства, а также сделал прозрачным для банка всю информацию по проекту. Переход к такой модели должен быть поэтапным. Представляется, что на первом этапе необходимо установить контроль банков над целевым использованием средств дольщиков (путем размещения их средств на эскроусчетах) и ввести ответственность банков за завершение строительства.

О новых приоритетах жилищной политики
— Реализация жилищной политики в условиях рыночных отношений в существенной степени зависит от конкретной социально-экономической и демографической ситуации даже не в регионах, а в отдельных городах. Поэтому бессмысленно закладывать одну и ту же модель в развитие жилищного строительства во всех городах. Например, если город теряет население, то зачем расширять территорию его застройки? Может, более рационально использовать уже существующую? Сейчас много говорится о необходимости развития сектора наемного жилья. Но ведь наемное жилье нужно тоже не везде, а, например, в крупных городах или в местах привлечения новых трудовых ресурсов. Для учета всех этих особенностей и нужна децентрализация жилищной политики. Мы считаем, что сегодня надо немного пересмотреть приоритеты жилищной политики в целом, в том числе по направлению децентрализации выстраивания таких приоритетов на местах. Во-первых, наряду с повышением доступности приобретения жилья в собственность необходимо развивать и другие формы обеспечения жильем (наем, членство в ЖСК и др.). Например, у нас совершенно не развит сектор легального и защищенного долгосрочного найма жилья. Да, этому есть экономическое и социально-психологическое объяснение, но ведь и отсутствию в стране ипотеки были такие же объяснения, а постепенно она получила развитие. Во-вторых, представляется, что от наращивания количества квадратных метров надо переходить к формированию комфортной городской среды. В результате приоритета увеличения количества квадратных метров ввода жилья мы получили на периферии городов огромные новые массивы именно метров. Не жилой среды, отвечающей современным запросам комфортности, а метров. При этом одновременно начала разрушаться или морально устаревать уже имеющаяся жилая застройка в центральных и срединных зонах, остаются вне градостроительной политики бывшие промышленные зоны и т.д. Но конкретные решения по поддержке различных форм удовлетворения жилищных потребностей и по застройке городов должны приниматься муниципалитетами.

О градостроительной политике и административных барьерах
— К сожалению, сложившаяся модель административного регулирования далека от совершенства. Ее можно охарактеризовать как слабую градостроительную политику при высоких административных барьерах. Несмотря на принятие на местах градостроительных документов — генеральных планов и правил землепользования и застройки, такие документы. не стали пока реальными публичными инструментами градостроительной политики. Реальные инструменты, которые определяют вход застройщиков на рынок, — это различные формы гораздо менее прозрачных согласований и разрешений, выдаваемые чиновниками на местах. Второй отличительной чертой модели является высокая степень зависимости застройщиков от ресурсоснабжающих организаций, обеспечивающих подключение к коммунальной инфраструктуре.

В результате наблюдается низкая конкуренция застройщиков на локальных рынках жилищного строительства (само количество таких «прорвавшихся» застройщиков еще не говорит о наличии высокой конкуренции) как по ценам, так и по качеству жилья. В результате мы имеем жилищное строительство по устаревшим технологиям, из территории застройщики «выжимают» по максимуму квадратные метры и по минимуму обеспечивают лишь самые необходимые элементы. среды проживания, а то и вовсе находят новые «схемы», лишь бы не строить социальную инфраструктуру (например, строят «апартаменты»).

Поставленная в настоящее время задача по снижению избыточных барьеров — дистанция огромного размера. Так просто сменить сложившуюся модель на конкурентную не удастся. Но сегодняшний тренд на централизацию градостроительных решений на уровне регионов — не решение проблемы. Это просто перенос отношений с муниципального на региональный уровень. Для реального изменения ситуации нужны сильные и финансово обеспеченные муниципалитеты, открытая публичная градостроительная политика на местах.

О стройках в чистом поле и о реконструкции застроенных территорий
— Как я уже говорила, слабая градостроительная политика, а в рамках жилищной политики ориентация только на квадратные метры позволяет застройщикам без всяких ограничений реализовывать свой бизнес-интерес на новых территориях. Кроме того, реализация проектов по реконструкции застроенных территорий гораздо более сложна как с организационно-правовой, так и с финансовой точки зрения. На мой взгляд, это типичный проект ГЧП, в реализации которого должен участвовать не только частный партнер, но и публичный партнер. Расселение жителей аварийного, ветхого, морально устаревшего жилищного фонда не только требует финансовых затрат, но и сложный процесс согласования интересов собственников, нанимателей такого жилья, города и застройщика. Мы. подготовили законопроект, в котором попытались выстроить процедуру согласования таких интересов, но пока он лишь на бумаге. Нам представляется, что в отношении собственников жилья должен быть разный подход. Если жилье признано аварийным и требует безусловного переселения из него, то в данном случае надо исходить не из защиты. права собственности, а из формы гарантий жилищных прав. Такие гарантии могут быть, и не обязательно в форме предоставления нового жилья в собственность, жилье может предоставляться в долгосрочный наем на некоммерческих условиях, а если собственник малоимущий, то по договору социального найма.

Если же жилье в собственности ветхое или просто морально устаревшее, то в этом случае необходимо исходить из некоторого компромисса публичного интереса (реконструкция застройки) и защиты права собственности на такое жилье. Мы. предложили вариант, когда на собрании собственники голосуют за справедливое, с точки зрения большинства таких собственников, возмещение утраты. ими права собственности. Да, мы понимаем, что гораздо проще, как предлагают многие, просто изъять
такое жилье для государственных нужд. Но если так легко можно будет лишать людей права собственности, то это уже не собственность.

Жилье — актив или кров?
— Я считаю, что теоретически жилье — это и кров, и актив одновременно. Однако в реальном поведении это не всегда так. В России 87% жилищного фонда находится в частной собственности, по большей части в собственности граждан. Отношение количества сделок на рынке жилья в год составляет порядка 5% от количества жилых единиц в жилищном фонде. Порядка 10-12% жилищного фонда граждане сдают внаем, то есть извлекают из этого актива доходы. Задолженность по ипотеке
достигла 5% ВВП. С этой точки зрения, жилье в собственности стало активом, и снижение его цены на рынке приводит к снижению активов населения, инвестиционной активности на рынке жилья и жилищного строительства, залогового обеспечения по ипотеке. С другой стороны, базовая функция жилья — удовлетворять жилищную потребность. Поэтому высокие цены и низкая доступность жилья — это уже характеристики не только жилья как актива, но и возможности удовлетворить эту базовую потребность. По сути, этот вопрос и есть главный вопрос жилищной политики в условиях рыночной экономики: как сделать так, чтобы жилье как актив было бы. интересно для инвестиций, кредитования и доступно как потребительское благо? На него ответить не так-то просто, и не всегда рынок — единственный инструмент. И любая страна в той части, где не работает рынок, использует дополнительные инструменты, чтобы помогать решать жилищную проблему тем, кому рынок не может предложить решения.
Авторы: Анжелика Целикова