Госзакупки: модернизировать старую или создать новую систему?

Законодатели доработают процедуры размещения госзаказа в строительной сфере в 2012 году

08.02.2012
Яндекс.Дзен Instagram
С весны прошлого года ведутся активные споры, стоит ли отменять закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Толчком к этому послужило заявление президента Дмитрия Медведева в Послании Федеральному Собранию о том, что нынешняя система госзаказов стимулирует коррупцию. Он потребовал разработать новый вариант закона о госзакупках с учетом требований инновационного развития экономики. Эту идею поддержали ФАС и Минэкономразвития РФ: первое ведомство представило модернизированную версиюФЗ-94, второе предложило полностью отменить ФЗ-94, заменив его законом «О федеральной контрактной системе» (ФКС). По мнению экспертов, оба законопроекта содержат высокие коррупционные риски и нуждаются в доработке.

Главная идея закона о госзакупках (ФЗ-94) — торги по любым видам товаров и услуг должны проходить только на электронных аукционах, а побеждает тот, кто будет готов выполнить заказ за наименьшую стоимость. Эта процедура вполне применима при закупках простых, «каталожных» товаров, чьи характеристики можно исчерпывающе описать. Но существуют и «сложные» госзакупки, которые невозможно уложить в рамки универсальных процедур. Например, строительные подряды. «Построить скоростную автодорогу, искусственное сооружение или высотное здание означает качественно выполнить комплекс сложнейших строительных работ с использованием передовых технологий, применением новых материалов, — комментирует председатель комитета Госдумы пятого созыва по строительству и земельным отношениям Мартин Шаккум. — К строительным работам должны допускаться только те фирмы, которые реально в состоянии качественно построить объект, обеспечить его безопасность и эксплуатационную надежность». По данным Минэкономразвития РФ, в результате примерной оценки количества процедур размещения госзаказа на строительство или реконструкцию объектов в 2011 году было проведено 166 458 электронных аукционов, из них — 59 561 (43,56%) аукционов признано состоявшимися, 106 897 (64,22%) — несостоявшимися. Суммарная начальная цена контрактов составила более 1,440 трлн рублей. При этом заключено контрактов на сумму более 1,304 трлн рублей, из которых более 568 млрд рублей приходится на контракты, подписанные с единственным исполнителем (подрядчиком) по результатам несостоявшихся торгов. Начальник управления ФАС России по контролю за размещением госзаказа Михаил Евраев негативно относится к инициативе перехода с аукционной системы госзакупок на конкурсную. «Мы не видим в этом решения тех проблем, которые существуют. Наоборот, это ведет еще к большей коррупции. Конкурс от электронных торгов отличается субъективным критерием, который полностью исключает формирование конкурентной среды», — считает господин Евраев. Переориентация на конкурсные процедуры размещения госзаказов — это перевод отрасли от конкурентных торгов между квалифицированными подрядчиками к выбору «своих» компаний. Это приведет к завышенным ценам контрактов (до 50%) и приемке объектов у «своих» компаний независимо от качества выполненных работ, уверены в ФАС.

Две идеологии госзаказа

Различия в подходе к системе госзакупок

Законопроект о ФКС

Закон № 94-ФЗ

Заказчикам должна быть предоставлена свобода действий по выбору поставщика.

Если результат достигнут, то работа заказчика оценивается положительно, если результат не достигнут — негативно.

В результате:

— неважно, давали взятки или не давали, брали откаты или не брали, участвовали только «свои» компании или нет, ведь контракт исполнен, а как отбирался подрядчик, не имеет никакого значения; — контракты по завышенным ценам с постоянно снижающимся качеством.

Важен не только результат, но и как он достигается.

Без конкурентных торгов в масштабе страны качественный результат достигнут быть не может.

Конкурентные торги в ФЗ-94 уже есть. Но не всегда на торгах происходит настоящая конкуренция и достигается рыночная цена. Поэтому, чтобы конечная цена всегда была корректная, необходимо дополнить процедуры торгов обоснованием начальных цен контрактов и анализом результата.

Формула госзаказа: корректная начальная цена + конкурентные торги + качественная приемка и ответственность = желаемый результат.

Источник: ФАС

В сентябре 2011 года Минэкономразвития РФ презентовало законопроект «О федеральной контрактной системе». По замыслу разработчиков, закон о ФКС должен заменить действующий закон о государственных закупках № 94-ФЗ. Цель законопроекта — регулирование не только заключения самих контрактов, а всего цикла госзакупок: от прогнозирования государственных и муниципальных нужд до аудита и контроля за исполнением заказов. Также министерство предлагает расширить способы размещения контракта, разрешив заказчикам проводить не только аукционы, но и конкурсы, и даже переговоры. Предполагается, что ФКС в полном объеме заработает через 3-5 лет после начала внедрения. По мнению Минэкономразвития РФ, практика заключения государственных контрактов в рамках действующего ФЗ-94 привела к тому, что около 56% контрактов заключается практически на безальтернативной основе, поэтому такую систему надо менять.

Михаил Евраев уверен, законопроект о ФКС представляет собой на 80% «испорченный» ФЗ-94, к которому добавили несколько страниц про планирование и исполнение контрактов, а также общие слова о принципах и ответственности (вместо решения проблем — сплошные ссылки на подзаконные акты, которых нет). По его мнению, законопроект о ФСК не только не решит ни одной из реально существующих проблем, но и разрушит систему госзаказа. По мнению ФАС, причин для критики ФЗ-94 несколько: объективные проблемы, непрофессионализм заказчиков, лоббизм. «Система размещения госзаказа оказала и продолжает оказывать непоправимое, разрушительное воздействие на существование проектных сил России, — говорит член правления Ростовской областной общественной организации «Союз архитекторов России» Анатолий Жмакин. — До введения в силу ФЗ-94 в лучших проектных институтах страны прибыль составляла 10-15%. При проведении системы торгов падение в цене проектных работ порой доходит до 70%. В таких обстоятельствах созданы и продолжают действовать условия, когда проектировщики не окупают свой труд, выполняя работу по контракту, лишены финансовых условий для собственного развития, повышения квалификации, приобретения современных лицензионных программ, а лишь свои трудом «дотируют» государство. «Главная проблема системы размещения госзаказа — отсутствие предквалификационной процедуры и запрет на включение в конкурсную документацию требований к квалификации участника размещения заказа (УРЗ), его деловой репутации, наличию опыта работы, производственных мощностей и пр. для выполнения заказа, — считает директор ростовского филиала ЗАО «Институт «Стройпроект» Виктор Петров. — Электронные аукционы надо отменить, чтобы не развалить окончательно строительную отрасль. Как следует из ФЗ-94, основной целью торгов является получение минимальной цены контракта, в то время как за рубежом рассматривают наиболее выгодное предложение для заказчика. Известно, что в дорожном хозяйстве доля затрат на строительство составляет 25-40% от всех затрат жизненного цикла объекта. Учитывая это и исходя из опыта зарубежных стран, можно получить значительный экономический эффект». Петров поясняет, что в нашей стране снижение контрактной цены достигает 50% и более, но почему-то воспринимается как экономия бюджетных средств. Но никто из заказчиков не задумывается, за счет чего можно достичь такого «успеха», если 60-70% стоимости строительно-монтажных работ составляют затраты на оплату труда и приобретение материалов, еще 20-30% — это транспортные расходы и возврат инвестиций в приобретение спецтехники и прочего оборудования, остальное — прибыль подрядчика. Как проект закона о Федеральной контрактной системе, подготовленный Минэкономразвития РФ, так и представленный ФАС новый вариант ФЗ-94 нуждаются в серьезной доработке, — такой вывод сделали исследователи Центра «Трансперенси Интернешнл-Р». Поэтому принятие любого из них в существующем виде «гарантирует высокий уровень вероятности проявления коррупционных рисков в процессе применения его положений». Если законодатели все же придут к компромиссу и примут один из вариантов закона о госзакупках, возможно, через некоторое время им придется снова вносить в документ изменения. Это связано с присоединением к соглашению Всемирной торговой организации (ВТО) о госзакупках, которое предполагает отсутствие дискриминации и прозрачность сделок. Подписавшие соглашение страны обязуются обеспечить равные условия допуска к госзаказу товаров и услуг поставщиков других стран-участниц. Таким образом, российскому строительному бизнесу может грозить конкуренция со стороны иностранных поставщиков. Но допустить к госзаказу партнеров по ВТО в Минэкономразвития РФ рассчитывают в течение 5-7 лет и в любом случае намерены отстаивать интересы российских поставщиков.

Леонид Бандорин, директор Департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования НОСТРОЙ:

«Смена формы закона не приведет к улучшению, необходимо менять его содержание и серьезно задуматься над созданием предквалификационной процедуры для строителей»

— Общие проблемы в системе размещения госзаказа в РФ для всех отраслей заключаются в возможности недобросовестного действия с обеих сторон государственного заказа, то есть бывают случаи халатности как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика. Недобросовестность подрядчика может проявиться и на стадии размещения заказа, и на стадии выполнения работ. Квинтэссенцией этой недобросовестности является то, что заказчик и подрядчик входят в сговор. Еще одна проблема — отсутствие правил определения начальной цены. С этой темой плотно связан вопрос демпинга, он возможен в двух случаях: когда слишком завышена начальная цена, тогда обрушивается цена реально заключаемого контракта, и когда подрядчик не собирается выполнять работы, то есть он выигрывает аукцион по низкой цене, получает аванс и исчезает. Эти проблемы в целом и характеризуют нашу систему размещения госзаказа.

— С весны 2011 года ведутся активные споры на предмет того, стоит ли отменять закон о размещении заказов. Каких результатов в этом вопросе удалось достичь сегодня?

— С весны прошлого года действительно ведутся активные споры. В связи с этим была создана концепция Федеральной контрактной системы (ФКС), которая отличалась от концепции размещения госзаказа только тем, что это понятие в три раза шире. Если ФЗ-94 фиксирует только процедуры размещения, то ФКС — и планирование, и саму процедуру размещения, а также исполнение госконтракта. Конечно, любой здравомыслящий человек скажет, что урегулирование вопроса целиком лучше, но проект закона, который был представлен Минэкономразвития РФ, не может удовлетворить запросы профсообщества. Президент НОСТРОЙ Ефим Басин, ознакомившись с положениями о планировании госзаказа, однозначно заявил: «Вы что, хотите госплан воссоздать, причем в худшем виде?!» Поэтому с юридической точки зрения вопрос об отмене ФЗ-94 отпадает. Отмечу, что в середине января этого года ФАС тоже заявила о разработке своей версии о ФКС. Важно, что ФАС все же борется за основные положения, прописанные в действующем законе. А в какой форме это будет представлено — для них не имеет значения.

Авторы: Марина Клочкова