Статус-кво по закону

Чтобы усилить роль главных архитекторов в городах и регионах России, необходимо грамотное правовое регулирование

20.03.2019
Яндекс.Дзен Instagram
Сегодня деятельность главных архитекторов в России четко не регламентирована, многие аспекты их профессиональной деятельности остаются вне правового регулирования. И это сказывается не только на тех, кто эти должности занимает, но и на развитии архитектурной и строительной отраслей в целом. Будет ли в ближайшее время усовершенствован закон «Об архитектуре», как усилить роль главных архитекторов, что нужно предпринять для разумного распределения ответственности по выдаче разрешений на строительство и по контролю возводимых объектов, мы спросили у специалистов отрасли.
Николай Шумаков.jpg
Николай Шумаков, президент Союза архитекторов России:
— В марте 2018 года министром строительства и ЖКХ РФ был подписан приказ о создании в министерстве рабочей группы по вопросу разработки законопроекта «Об архитектуре». Но на протяжении почти года рабочая группа ни разу не собиралась, не проходило ни одного совещания. В план министерства разработку закона «Об архитектурной деятельности» на этот год не включили. Мы написали письмо председателю Общественного совета при Минстрое РФ Сергею Степашину, который выступал инициатором разработки законопроекта, задали вопрос о том, когда наконец стартует активная стадия его подготовки. Потому что этот вопрос волнует всех архитекторов нашей страны. К сожалению, ответа пока нет.
Одно из положений нового закона «Об архитектуре» касается усиления роли главных архитекторов городов и субъектов РФ. Еще на Госсовете 2016 года президент отметил необходимость решения этого вопроса. Но одним из основных условий стало подчинение главных архитекторов главам и губернаторам. Ситуация сложилась не так, как планировалось. Главными архитекторами были назначены люди, как правило, приближенные к главам, но это люди, отвечающие за проектирование и строительство. То есть формально пожелание президента было учтено, но усиления прав именно архитекторов не произошло никакого.
Сегодня должность главного архитектора можно назвать «расстрельной». Это демонстрирует недавний печальный опыт Ростова-на-Дону и ряда некоторых других городов. Это яркие примеры ситуации, когда на одного человека сваливают всю ответственность — не первого человека, который ставит подписи, не последнего человека, который отвечает за эти вопросы. И есть те, кто находятся под арестом, есть люди, которые отбывают реальный срок. Но ведь существует целая цепочка по согласованию того или иного разрешения на строительство и прочее... И если так будет продолжаться, то понятие «главный архитектор» исчезнет.
Принятие закона, о котором я говорил ранее, может стать рычагом контроля и распределения полномочий в данном вопросе. Уповаем на то, что будут четко прописаны обязанности и права главных архитекторов. Именно такая концепция прописана и утверждена Академией архитектуры и строительных наук, Союзом архитекторов России и НОПРИЗ. Еще мы возлагаем надежды на закон «О культуре», который, скорее всего, будет принят в этом году, — в нем архитектуре отводится видная роль.
Александр Кузьмин.jpg
Александр Кузьмин, президент Российской академии архитектуры и строительных наук, генеральный директор АО «НИЦ «Строительство»:
— Такой должности, как главный архитектор, в законодательстве просто нет. Я был главным архитектором Москвы 16 лет, но при этом председателем Москомархитектуры. За время работы главным архитектором никаких разрешений на строительство я не выдавал. Мое дело было выдавать ГПЗУ (градостроительный план земельного участка. — Прим. ред.) и отвечать за соответствие объектов генеральному плану застройки. Все происходящие далее нарушения — это ответственность контролирующих органов.
Сегодня с должностью главного архитектора обходятся вольготно — нет единых правил игры, которые были бы четко прописаны. Информация о главных архитекторах имеется в законе «Об архитектурной деятельности в РФ», но следовало бы точно определить, кто может быть главным архитектором и какие у него функции.
Пока есть только отдельные успешные региональные практики. Сильные архитекторы занимают должности министров и замминистров, например в Тамбовской области, Хабаровском крае. Там порядок и понимание, кто и что может делать. В других регионах архитекторами являются начальники управления или главные специалисты. Соответственно, у них тоже есть точные инструкции относительно работы. Есть еще такая проблема. С одной стороны, многие люди, которые могли бы стать главными архитекторами, просто не хотят рисковать и отказываются. С другой стороны, есть неопытные, но амбициозные специалисты, которые, проучившись пару месяцев, считают, что способны занять эту должность.
Я уверен, что главный архитектор города и региона должен не менее 5 лет проработать в профессии. А сейчас средний срок жизни главного архитектора в должности — 5 лет. Как правило, со сменой администрации происходит смена главного архитектора, который за годы работы как раз стал отличным специалистом и изучил специфику территории. Несколько лет назад я написал статью «Не гоните лесника из леса», имея в виду «не нужно гнать архитектора из города». Потому что только архитектор, как лесник в лесу, отвечает за всех его обитателей. Его задача — это комфорт жителей, причем всех — и тех, кто живет в пентхаусах, и тех, кто живет в хостелах.
Когда президент дал рекомендацию о том, что главные архитекторы регионов должны подчиняться губернаторам и главам, все кончилось тем, что в некоторых регионах вообще ликвидировали эти должности. Где-то к этому вопросу относятся внимательно, а где-то нет. Поэтому четкие правила игры нужно установить федеральным законом.
Юрий Рысин.jpg
Юрий Рысин, главный архитектор Краснодарского края:
— Должность главного архитектора — это не только искусство и эстетика, хотя и это очень важно. Это тяжелая рутинная работа, анализ и подготовка на его основе документов, в том числе и разрешающих. Это четкое понимание последствий любых принимаемых решений. От главного архитектора зависит градостроительная политика, поэтому говорить о снятии ответственности с него неправильно. Другое дело — возлагать всю ответственность только на него тоже нельзя. Все политические решения в муниципалитетах принимают главы, поэтому неправильно думать, что главный архитектор настолько свободен в своих действиях, что принимает решения сам. Считаю, что основной защитой для главного архитектора в любой спорной ситуации служат совещательные органы. Например, градостроительный, архитектурный, общественный советы. Перед тем как принять решение, нужно услышать мнение специалистов в области территориального планирования, транспорта, благоустройства, инженерных сетей и так далее. Неприятности возникли у некоторых моих коллег, когда они выдавали разрешения на строительство объектов, в частности с сомнительными техусловиями. Есть хорошая фраза «Не знаешь, как поступить, поступай по закону». Этим мы должны руководствоваться при принятии решений. Если архитектор — профессионал, то он просчитывает несколько ходов вперед, находит подвох и добивается его устранения. Поэтому важно, чтобы должности главных архитекторов занимали только опытные и квалифицированные люди. Потому что цена ошибки в нашей сфере очень высока — и моральная, и финансовая. Что касается усиления роли главных архитекторов, то на одном из Госсоветов, посвященных проблемам строительства, президент дал поручение подчинить главных архитекторов губернаторам и главам. В части регионов страны это поняли так, что появится обязанность советоваться с главными архитекторами. Видимо, в связи с этим в некоторых субъектах должности главных архитекторов были упразднены. К счастью, в Краснодарском крае не так. Губернатор края часто общается с архитектурной общественностью. Хочется выразить благодарность Вениамину Кондратьеву за его искренний интерес к нашей работе. Показательно, что под его личным патронажем разрабатывалась концепция реновации исторической части Краснодара, утвержден предмет охраны исторического поселения города, который ввел ряд серьезных ограничений по этажности, плотности застройке, архитектурному облику. Если говорить о федеральной повестке, то закон об архитектурной деятельности, принятый еще до 2000-х, никто не отменял. Но он не вполне соответствует сегодняшним реалиям, его нужно актуализировать. И в том, что подобный закон должен действовать на территории РФ, нет никаких сомнений. К сожалению, главных архитекторов регионов не привлекли для его обсуждения. Но Российская академия архитектуры и строительных наук, Союз архитекторов России активно взаимодействуют с Минстроем РФ. И мы очень надеемся, что когда будут сформулированы основные предложения, архитекторов пригласят на обсуждение.
Владимир Кудряшев.jpg
Владимир Кудряшев, заслуженный архитектор РТ, председатель Союза архитекторов РТ, заместитель министра строительства, архитектуры и ЖКХ РТ:
— Осуществление архитектурной деятельности в условиях рыночных отношений принципиально изменилось. И переход к современному регулированию профессии архитектора должен происходить по двум основным направлениям: настройка системы госорганов и функциональное наполнение деятельности профессиональных архитектурных сообществ. Первоочередным шагом представляется повышение роли главных архитекторов городов и субъектов РФ. Перенастройка компетенций органов власти направлена на генерацию процессов реального преобразования качества городской среды и изменение основных принципов и подходов во взаимоотношениях власти и бизнеса, функционирующего в сфере девелопмента, городского строительства и благоустройства. Важным представляется задать ценностное измерение «повышению ответственности главных архитекторов», чтобы это повышение состоялось не только во властно-бюрократической системе координат, но и в реальной жизни общества. Что касается второго направления, то здесь надо остановиться на недостатках действующего законодательства. Сегодня во главу угла поставлена «парадигма дерегулирования», в рамках которой государство передает выполнение некоторых функций иным субъектам экономической деятельности — различным некоммерческим корпоративным организациям, в том числе профессиональным объединениям и СРО. Отражением парадигмы дерегулирования применительно к архитектурной деятельности стало исключение из текста ФЗ «Об архитектурной деятельности» главы II, посвященной вопросам лицензирования этой деятельности. На смену лицензированию не пришел какой-либо иной механизм госрегулирования или саморегулирования (саморегулирование в сфере архитектурно-строительного проектирования распространяется только на предпринимательскую деятельность). Новый законопроект укрепит роль главных архитекторов городов и регионов, ужесточит контроль над архитектурно-строительными работами и качеством городской среды, введет в обязательную практику архитектурные конкурсы по значимым проектам в сфере градостроительства и благоустройства. Должность главного архитектора никогда не была легкой. Даже во времена СССР при типовом проектировании и единых строительных нормах хороший архитектор города считался штучным продуктом. Он должен был иметь необходимую профессиональную подготовку, опыт работы и взаимодействия с административным аппаратом всех уровней городской жизни, обеспечивая компромисс интересов всех участников градостроительной деятельности. Не случайно лучшим главным архитекторам вручается статуэтка Кентавра. В новых социально-экономических условиях работа главного архитектора стала сложнее. За стремительно меняющимся законодательством не всегда успевает градостроительная документация. Часто архитектор становится крайним в ситуации, когда права, обязанности и объемы работ разбалансированы. Главы городов при значительном объеме работ разделяют обязанности главного архитектора и начальника управления архитектуры, разделяя творческую и управленческую составляющую. В городе должны быть подготовлены такие правила застройки, чтобы их нельзя было произвольно трактовать. Создание дополнительных контрольных структур без четких правил только усложнит процедуры согласования. Однако принципиальное улучшение в работе служб архитектуры и градостроительства возможно только в условиях стабильного законодательства.
Александр Бояринов.jpg
Александр Бояринов, профессор, заведующий кафедрой градостроительства Академии архитектуры и искусств ЮФУ:
— В вопросах, связанных с выбором людей на должность главного архитектора города, есть объективные трудности, мало подготовленных специалистов архитекторов-градостроителей для управления и развития территориями, особенно в глубинке. Требуются зрелые профессионально подготовленные кадры, имеющие опыт как проектной практики, так и нормативно-законодательной основы административного управления. Но сегодня нет такого количества кадров, которые могли бы пройти конкурсный отбор на должность главного архитектора. На практике эти должности замещаются либо молодыми специалистами, либо удобными людьми других специальностей. Иногда этих должностей в муниципалитетах по сути нет. Хотя некоторое время назад было рекомендовано введение должности главного градостроителя, но это по большей части осталось формальностью. В то же время некоторые главные архитекторы работают на уровне заместителей глав администраций муниципалитетов, что весьма обосновано, принимая во внимание значимость принимаемых властью решений по развитию поселений, но это как исключение. И здесь мы сталкиваемся с проблемой отсутствия компетентных кадров. В нынешнем законодательстве нечетко прописаны требования и условия работы главных архитекторов городов. Специалисты будто находятся в тисках. Реализаторы строек — частные инвесторы, девелоперы или административные структуры — к сожалению, не всегда ведут себя ответственно в части исполнения градостроительной документации. И чтобы исправить эту ситуацию, с 2005 года вступил в силу Градостроительный кодекс, который рассматривал Генплан города как концептуальное решение, а Правила землепользования и застройки как правовое. Но и это не расставило все по местам. За эти годы в этот кодекс были внесены десятки изменений и уточнений. И судя по несовершенству документа, процесс продолжается. И действующий ныне ФЗ «Об архитектурной деятельности», принятый в 1995 году. тоже продуман не до конца, многое изменилось за это время, он должен претерпеть изменения. В 2017 году Российская академия архитектуры и строительных наук, Минстрой и Союз архитекторов России подготовили концепцию изменений в этот закон. Эта работа, насколько я знаю, приостановилась. Но именно новый закон должен установить четкие границы ответственности человека, который согласовывает проектные решения, размещение участка или разрешение на строительство и того, кто контролирует реализацию проекта. Главный архитектор города, особенно миллионника, даже физически не может выезжать с регулярными проверками на объекты, разрешение на строительство которых дал. Когда застройщики привлекают средства дольщиков, не выполняя взятых обязательств, все почему-то возвращается к архитектору... Ответственность и наказание за правонарушения должны быть распределены исходя из четких законодательных норм. На территории, подвластной какому-то муниципалитету, общество реализует множество проектов. Важно не сделать ошибок, которые потребуют нерациональных капиталовложений для их исправлений. Люди, которые становятся главами муниципалитетов, чаще обращают внимание именно на соцсферу, но в пространственном проектировании и обустройстве им нужен компетентный помощник. Архитектор-градостроитель отвечает за качество городской среды, его роль чрезмерно важна, особенно сейчас при реализации нацпроекта по формированию комфортной среды наших городов, но это еще недостаточно осознается.
Наида Исматулаева.jpg
Наида Исматулаева, главный архитектор города Азова:
— Действующий закон «Об архитектурной деятельности» прописывает права и обязанности проектировщиков и архитекторов, которые работают в команде или бюро. Также говорится об обязательном лицензировании этих архитекторов и даже муниципальных служащих, чтобы они соответствовали установленным критериям и требованиям. Но при этом в законе не говорится о том, как архитектор мог бы проявлять себя в отношении контроля за целостной архитектурой города. Полномочий у главных архитекторов нет. И здесь речь не идет о выдаче разрешений на строительство, она о выдаче разрешений на объекты, соответствующие духу места, идентичности города и так далее. В России давно стоит поднять вопрос о необходимости создания закона об архитектурном кодексе, где нужно прописать, какими архитектурными принципами должны руководствоваться проектировщики, создавая и предлагая к размещению тот или иной объект. Кроме того, вопрос выдачи разрешений на строительство тех или иных объектов и распределения полномочий в данном вопросе необходимо закрепить законодательно... И решение подсказывает сам законодатель. В этом году ужесточены требования к объектам, попадающим под внимание Госстройнадзора, и перечень этих объектов расширен. Мы пришли к понимаю того, что роль главного архитектора не в надзоре за точечными застройками и конкретными объектами. Архитектор выдает разрешение на строительство застройщику, чтобы посеять совместное благо для людей, которые хотят собственное жилье. Но делается это далеко не с целью создания прецедентов с обманутыми дольщиками. В этом ключе у главных архитекторов не может быть двойных функций: они не могут сначала выдать разрешение, а потом сами себя проконтролировать, выйти на стройку и отследить, правильно ли возводятся объекты. Разрешение архитектор выдает, в теории полагая, что объект должен соответствовать требованиям и нормативам. А на практике эти объекты должны курироваться другими надзорными органами. Не важно, о каких объектах мы говорим, — промышленных или гражданских. Решение одно — расширить задачи Госстройнадзора, значительно увеличить количество специалистов внутри этой структуры. Полномочия нужно разделить: архитекторы должны спокойно работать, руководствуясь нормативами градостроительного проектирования, правилами землепользования и застройки, генпланом территории. А надзор — за отдельной службой. 
Авторы: Наталья Приходько