Агломерации на птичьих правах

Межмуниципальное взаимодействие ограничено отсутствием федеральной правовой базы

17.10.2016

Российские агломерации состоялись как географическая и экономическая реальность, но их существование до сих пор не признано законодательством, что мешает управлять развитием агломераций. Это противоречие стало основным сюжетом дискуссии на IV форуме развития городов юга России.

Кто здесь главный?
Сколько агломераций на юге России, с точностью не ответит, наверное, даже самый авторитетный эксперт в области урбанистики. Навскидку их как минимум пять: Большой Ростов, Краснодар и прилегающие к нему сельские районы, Большой Сочи, Кавказские Минеральные Воды и Махачкала, агрессивно растущая за счет стихийной урбанизации. Однако в действительности, кажется, нет такого регионального центра (а то и менее значимого крупного города), который за последние годы не заявлял бы о собственной агломерации. Причины этого очевидны: города втягивают в свою орбиту все больше прилегающих территорий вопреки любым административным границам. Однако если взглянуть на российское законодательство, то никакого понятия «агломерация» там не обнаружится. Именно поэтому развитие агломераций сейчас является в большей степени стихийным, а не управляемым процессом, а там, где им пытаются управлять, все заинтересованные стороны быстро сталкиваются с серьезными правовыми ограничениями.

«Первый вопрос, с которым все сталкиваются, — это, конечно, формирование какой-то действенной схемы управления агломерацией и агломерационными проектами», — констатирует генеральный директор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций Юрий Кузнецов. По его словам, сегодня уже вполне просматриваются несколько моделей, но ни одну из них пока нельзя назвать совершенной. К примеру, наше законодательство не позволяет создавать ассоциативные структуры муниципалитета и субъекта Федерации, хотя всем понятно, что организационную структуру управления агломерацией нельзя создать только на уровне договора между муниципалитетами. «В сегодняшней российской действительности это невозможно без участия субъекта Федерации. А если сделать наоборот, то интерес муниципалитетов к такому роду действий будет сильно снижен», — поясняет Юрий Кузнецов.

И все же участники дискуссии об управлении агломерациями сходятся во мнении, что первую скрипку в этом процессе должен играть именно субъект Федерации как минимум потому, что агломерации по определению больше, чем отдельные входящие в них муниципальные образования. Но есть и еще один важный аспект, помимо чисто административного, а именно уровень компетенций, сосредоточенный в региональных структурах власти. Именно этот момент акцентировал в своем выступлении на форуме главный архитектор Ростовской области Алексей Полянский. По его мнению, наиболее важное в процессе управления агломерациями — это агломерационное мышление всех субъектов, всех управленцев, которые участвуют в этом проекте. И здесь региональным властям зачастую приходится выступать в роли арбитра, уравновешивающего различные интересы. К примеру, крупные девелоперы неоднократно заявляли, что решить вопрос нехватки земельных участков под жилищное строительство в Ростове-на-Дону можно очень простым путем — прирезав к городу земли близлежащих сельских районов, а заодно и сняв тем самым многие проблемы межмуниципального взаимодействия.

Однако Алексей Полянский полагает, что такие инициативы надо рассматривать всесторонне. «Южные агломерации находятся в окружении сельскохозяйственных земель, которые в перспективе и обеспечат свободный от застройки «зеленый фонд», — поясняет свою точку зрения главный архитектор Ростовской области. — Но, как правило, нет такого крестьянина, участок которого расположен рядом с городом и который при этом не захотел бы стать девелопером. Соответственно, практика такая, что мысленно все уже поделили свои участки и все уверены, что нет земли, которая бы им пригодилась для развития строительства. А нам так делать нельзя — нужно четко понимать, где мы строим, а где нет. Управлять этим очень сложно, но в принципе пока справляемся благодаря разработанным и утвержденным территориальным планам муниципальных образований и общему пониманию градостроительной ситуации в масштабе Большого Ростова».

Между бизнесом и властью
На первый взгляд, решением проблем, порождаемых нынешним не вполне понятным правовым положением агломераций (а точнее, его отсутствием), является изменение законодательства. Как рассказал на ростовском форуме Юрий Кузнецов, соответствующий проект был подготовлен Союзом российских городов, поддержан департаментом стратегического планирования Минэкономразвития РФ и принят за основу на конференции «Развитие агломераций в России: практика и решения», уже второй раз прошедшей в Новосибирске. Кроме того, еще в прошлом году Минрегион РФ отобрал 17 пилотных регионов страны для проведения эксперимента по управлению агломерациями, а после упразднения этого ведомства в сентябре прошлого года этот проект достался «по наследству» Минэкономразвития РФ.

Такой путь вполне приемлем для чиновников, которые сегодня зачастую предпочитают не играть на опережение. «Вы что строите? Мы строим агломерацию. А что это такое? То есть мы возвращаемся к тому, что пока предмет того, о чем мы говорим, к сожалению, не определен, — рассуждает Алексей Полянский. — Поэтому пока мы занимаем выжидательную, но достаточно активную позицию, управляем градостроительным развитием территории с помощью того инструментария, который нам дает существующее законодательство. Мне кажется, определение каких-то основных терминов и положений на федеральном уровне очень важно». Однако изменения в законодательстве и появление соответствующих практик правоприменения — это порой очень долгий путь, в то время как решать конкретные проблемы агломераций чаще всего требуется здесь и сейчас. Поэтому региональным властям и местному самоуправлению все чаще приходится действовать по ситуации, а представители бизнеса, который является еще одним важным участником агломерационных процессов, вообще полагают, что действовать в этом направлении надо, не дожидаясь корректировки правового поля. «Мне как практику очень тяжело рассуждать об агломерации, о которой еще никто особо не знает, а потом еще управлять ее будущим. Мне кажется, что вывод может быть только один: нужно требовать эффективной управленческой работы власти с бизнесом и прислушиваться к обществу. Властям надо работать в рамках той правовой базы, которая есть: у них немало полномочий в рамках действующей нормативной базы, которые еще не реализованы. И только когда все они использованы, надо создавать что-то новое», — заметил в своем выступлении на форуме Николай Бритвин, генеральный директор ОАО «Ростовское», компании, строящей крупнейший в ЮФО жилой комплекс «Суворовский».

С этой точкой зрения согласилась еще одна участница дискуссии — Анжелика Иманова, руководитель комитета по распоряжению государственным имуществом НП «Российская гильдия управляющих и девелоперов». По ее мнению, главное в агломерационном процессе — это не ожидание того момента, когда изменится законодательство, и не составление долгосрочных стратегий. Ключевой приоритет — диалог бизнеса, государства и общественности. «Российский рынок настолько динамичен и хаотичен, что заимствование чужого опыта сомнительно. Мы, к сожалению, не имеем возможности планировать на 100 лет, но при этом мы не должны терять себя», — резюмировала г-жа Иманова.
Авторы: Елена Оленина